财政分权对区域创新能力的影响———基于土地财政中介效应的实证研究

●白彦锋 贾思宇

白彦锋，男，河北新乐人，2005年毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士学位，同年开始在中央财经大学财政与公共管理学院任教，教授、博士生导师，现任中央财经大学财政税务学院院长、中央财经大学第八届学术委员会委员、应用经济学部委员。2007年澳大利亚维多利亚大学（Victoria University）访问学者、2013年美国斯坦福大学亚太研究中心 (Shorenstein Asia-Pacific Research Center,Stanford University)访问学者。2011年入选 “教育部新世纪人才支持计划”。 2013年六部委中央党校全国哲学社会科学骨干第49期研修班成员。2016年4月26日，应邀做客财政部首期“部省共建公开课大讲堂”。国家社科基金项目、北京市自然基金评审专家。主要社会兼职：中国财政学会理事、全国财政学教学研究会副秘书长、北京市税收法制建设研究会理事、安徽财经大学财政与公共管理学院兼职教授。

一、引言

改革开放以来，我国经济在很长一段时间内都处于高速增长的状态。按照UNCTAD（联合国贸易和发展会议）2018年的世界投资报告①，我国的人均GDP已经连续八年超过国际有关中等收入国家人均国内生产总值5000美元的标准。2008年金融危机之后，全球经济受到重挫，国际经济政治秩序进入深度调整期。2012年之后，我国经济增速明显低于改革开放以来我国经济的长期增长速度，2015年中央作出经济发展进入新常态的重大论断。通常认为，在改革开放以后的很长一段时间，我国主要依靠物质资源消耗、丰富而廉价的劳动力资源来发展经济。但近年来，这种粗放型的经济增长方式带来了很大问题，我国目前的人口红利、后发优势红利、参与全球化的福利逐渐消失，产业结构升级进程缓慢，城乡间收入差距、贫富差距进一步拉大，环境污染日益严重。综合以上背景，创新驱动成为我国迫切需要转变的发展战略。

“创新驱动”发展战略的首次提出是在党的十七大报告中。十八大报告进一步提出了深化科技体制改革。十九大报告指出目前我国的经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，提出创新是经济发展的首要动力，是建设现代化经济体系的支撑。政府的政策与支持对一个地区的创新能力的发展至关重要。与中央政府大力推进创新型国家建设相比，地方政府对于地区科技创新的支持力度则受到多种因素的影响，比如财政分权体制下地方政府倾向于把GDP当作唯一的考核目标，进而倾向于降低公共支出中科学教育支出的比重。财政分权指的是中央把一部分财政决策的能力下放给地方，我国财政分权改革历程中最重要的就是1994年的分税制体制改革。这次改革把税种划分为三种类型并且建立起分别负责征收不同税种的两套税务机关系统。分税制改革的推进也推动了土地财政的兴起。分税制改革后，大量税收收入收归中央，但支出责任仍然主要是由地方政府承担，地方政府在支出项目增多、财政预算约束加强的情况下不得不依靠出让国有建设用地获取巨额的预算外收入来保证政府政绩目标的实现。

以往文章分别集中于财政分权与土地财政、财政分权对区域创新绩效的影响、土地财政与区域创新能力两两之间研究上，缺乏对这三者之间更为系统的思考。本文将这三个变量纳入统一的研究框架，将土地财政作为中介变量，具体分析财政分权如何通过土地财政作用于地区的科技创新水平，从理论和实证上分析三者之间的作用机制，为深化央地财政关系的改革提供理论上的指导。

二、文献综述与研究假设

（一）财政分权与区域创新能力

1994年分税制改革加大了地方政府的财力缺口。在这样的背景下，地方政府的行为会发生扭曲，进而会对企业的生产活动以及创新能力造成影响，最终影响到整个地区的科技创新水平的高低。财政分权具体可以分为收入分权和支出分权。在收入分权方面，科技创新能力高的实体经济部门和企业给政府带来的收入更多，在支出分权方面，当前我国对官员的考核机制正在逐步向多元化方向发展，GDP不再是唯一的考核标准，地区的科技创新能力、产业结构等也纳入了考核体系。在这两方面因素的影响下，地方政府会加大对区域科研创新的投入力度，推动企业科技创新效率提高和产业结构转型升级。

关于财政分权与区域创新能力的关系，Acemonglu et al（2007）和 Taylor（2007）提出财政分权有利于为企业长期技术水平的提高提供制度基础。赵文哲（2008）指出在财政分权的背景下，经济发展的好处在更大程度上由地方政府享受，这就会促使地方政府简政放权，对企业要素流动以及市场价格给予更加宽松的政策，进而推动企业创新。王春元（2016）提出财政分权能够提高地方政府的自由裁量权，因此其会加大对地区企业创新的支持。卞元超、白俊红（2017）使用面板数据实证检验了财政分权与区域创新能力的关系，指出财政分权与地区科技创新能力的提高有显著的正向相关关系，并且政府的财政支出行为在这一关系中起着中介效用。地方政府倾向于对能够带来巨大经济利益的企业和部门给予更多的税收优惠政策或是更多的财政补贴，目的是获得稳定可靠的财政收入，在这个过程中，企业的技术创新能力和生产效率也会有所提高。基于此，本文提出：

假设一：财政分权会促使地方政府积极出台各种政策支持企业生产活动和科技研发投入，进而促进区域整体科技创新能力的提高。

（二）财政分权与土地财政

20世纪80年代，我国实行了一系列 “利改税”以及“分灶吃饭”的财政包干体制改革，形成了“弱中央、强地方”的财力分配格局。1994年，国家为了扭转这一格局，实行了分税制财政体制改革，这一改革的结果是把财权收归中央、支出责任下放到地方基层政府，中央和地方之间的财力失衡以及地方基层政府的财力缺口主要依靠转移支付来解决。由图2可以看出，分税制改革之前，中央政府财政收入占总财政收入的30%左右，其财政支出占总财政支出的比例也为30%。分税制改革之后，这一状况发生变化，地方政府财政收入的比重下降至45%左右，而地方政府的财政支出占总财政支出的比重却上升至70%。在这样的财政体制下，地方政府转而寻求扩大预算外的国有土地使用权出让收入以获得稳定的收入来源。如图3所示，分税制改革后土地出让金收入占地方政府总的财政收入的比重增长迅速，2017年土地出让金收入占地方一般公共预算的收入的比例达到60%，形成了中国特色的“土地财政”增长模式。

如上文所述，分税制改革在一定程度上诱发地方政府“以地生财”的畸形发展模式，是地方政府形成土地财政的一个重要推动因素。以往的有关财政分权对土地财政的影响研究也主要集中在财政分权，即分税制改革对土地财政的推动作用上。肖全章、郭欢（2012），孙秀林、周飞舟（2013）等学者提出分税制财政体制形成了中央集权，这激励地方政府把出让土地的收入作为主要的收入来源。刘朏（2015）把分税制财政体制改革作为土地财政产生并兴起的重要的制度背景。具体来说，分税制下地方政府为了弥补收入和支出的巨大缺口不得不转向与扩大各种土地出让金以及与土地有关的各项税费预算外收入。除此之外，也有一些学者提出地方政府之间的竞争机制以及国家传统的以GDP为主的官员考核机制也是土地财政兴起的重要原因。James Kai-sing Kung、Ting Chen（2016）指出地方政府在我国特殊的“政治锦标赛”的发展模式下倾向于更多地依靠出让国有土地以获得巨额的财政收入。结合以上分析，本文提出：

假设二：中国的财政分权推动了地方政府土地财政的兴起和发展。

图1 1978-2016年中央与地方政府财政收入占比情况对比

（三）土地财政与区域创新能力

在土地财政对区域创新能力影响的研究上，许多学者提出土地财政能够显著地促进一个地区科技创新能力的发展。Hassink R、Marques P（2015）提出不同地区之间在进行科技创新时会出现类似于“马太效应”的情况，即经济不发达地区对创新要素、人才以及资本的吸引力度弱，从而该地区的创新活动会受到抑制，进而当地经济发展动力不足，经济增速缓慢。长此以往，地区间差距会进一步拉大。这样的区域创新理论同样适用于中国。分税制改革后，伴随着土地财政的发展和兴起，城镇化进程迅速推进，地方政府的融资渠道被大大拓宽，预算外收入显著增加，财政困难有所缓解。充沛的财政收入是地方政府改善当地基础设施、为企业科技创新提供更加优惠的政策支持的坚实基础，这将会改善当地的营商环境，大大增加对创新要素的吸引力。资本和高科技人才的大规模涌入会加速创新资源在一个地区中的集聚过程，对于当地的科技创新水平的提高有明显的促进作用。

除此之外，某地的土地财政还会对相邻地区的科技创新活动产生空间溢出效应。我国土地财政兴起的一个重要原因就是周黎安（2007）年提出的政治锦标赛体制，即地方政府官员在提高自身政绩的激励下，争相扩大土地出让范围，以此带动当地的经济增长，从而在地区之间的晋升竞争中获得优势。李勇刚、高波等（2013）指出这样的竞争激励机制在一定程度上导致地方官员通过土地出让金收入和财政支出的竞争表现政绩。因此，地方政府的土地财政和财政支出水平会对地理距离较近的地区产生正向的溢出效应，进而推动其科技创新水平的提高。基于土地财政对政府创新投入影响的角度，某地国有土地使用权出让金的增加会带来当地财政收入以及创新投入的增加，这就会引起相邻地区的创新竞争和模仿行为，即土地财政会对周边地区的技术创新产生正向的溢出效应。按照以上分析，本文提出以下假设：

假设三：土地财政推动了区域科技创新水平的提高，是财政分权影响区域创新能力的中介变量。

三、变量选取与模型设定

（一）中介效应与检验方法

本文基于温忠麟（2004）提出的中介效应检验方法进行以土地财政为中介变量的财政分权对区域创新能力影响的实证研究，理论模型图表示如下：

图4 理论模型示意图

具体的检验步骤主要包括以下几个部分：1、检验方程（1），用财政分权对区域创新能力进行回归，如果c显著，则继续进行以下检验；2、检验方程（2）和方程（3），如果 a 和 b 都显著，那么进行第三步检验。如果a、b之中有一个系数不显著，则进行第四步检验；3、如果不显著，这就表明土地财政的中介效应是完全的，反之则说明土地财政在财政分权和区域创新能力之间存在着部分中介效应；4、在a、b不都显著的情况下进行Sobel检验。如果系数显著，土地财政的中介效应存在，相反，则中介效应不存在。

（二）变量选取与数据来源

我国土地财政在2002年以后随着《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的出台而迅猛发展。2002年之后，地方政府依靠出让土地取得了充足的财政收入，土地出让金占地方政府公共财政收入的比重也有了显著提高。因此，本文选取2002——2017年全国31个省份的省级面板数据进行实证研究，数据来源于《中国国土资源统计年鉴》《中国统计年鉴》、WIND数据库、国家统计总局以及中经网数据库。本文运用stata14.0以及Eviews8.0对相关数据进行分析并进行实证模型的相关检验。

1、被解释变量：区域创新能力——专利授权数（patents）。 借鉴罗斯平、于永达（2012）以及绍云飞等（2013）年的研究，本文使用各个省份的专利授权数作为衡量区域创新能力的指标。尽管这一指标不能完全反映某地企业的全部创新活动，但这一指标具有数据来源更易可得等优点。

2、解释变量：财政分权程度（fd2）。 Oates最早提出财政分权度，并把它区分为收入分权和支出分权，分别由地方财政收入/中央财政收入、地方财政支出/中央财政支出表示。本文借鉴张晏和龚六堂（2005）、范子英和张军（2009）、傅勇（2010）等人使用财政支出分权衡量中央和地方财政分权的程度，并同时使用财政收入分权度进行稳健性检验。

3、中介变量：土地财政（lf）。 通常认为土地财政包括三个部分：一是国有土地使用权出让收入；二是与土地有关的各项直接税和间接税；三是以土地作为抵押取得的融资性收入，土地出让收入占这三部分的比重最大。本文借鉴李永刚等（2013）、何杨（2015）的研究，将土地出让金作为各个省份的土地财政的代理变量。

4、控制变量。本文借鉴高翔（2015）年的研究，本文在进行实证研究时设置了下列控制变量：（1）对外开放程度（fdi），用各地直接利用的外商直接投资的数额来表示；（2）城市化水平（urban），用城镇化人口占常住人口的比重来表示；（3）人力资本存量（nou），用各个省份的高等学校的数量来表示；（4）产业结构（is3），用第三产业产值占国民生产总值的比重表示。(见表1)

表1 主要变量的描述性统计

根据表1可以发现专利授权量、土地出让金、外商直接投资额、高等学校数量等变量的数量大小和单位有很大差异。因此，为了排除这个因素的影响，本文剩下部分的实证分析将对这些变量做对数化处理。

在进行实证模型分析之前，本文绘制了财政分权、土地财政、区域创新能力两两之间的散点图，以直观地表示它们之间的相关关系。由下图可以看出，这三个变量两两之间都具有正向溢出关系。

图5 财政分权程度、土地出让金与专利授权数量三者之间的关系

（三）模型构建

根据以上分析，本文借鉴以往研究设定了三个模型逐步检验土地财政的中介效应是否存在。本文构建的三个模型如下：

其中，i代表的是不同的省份，t代表的是2002—2017年各个不同的年份，ControlVariables代表的是前文所述的各个控制变量，ε是残差项。方程（1）检验的是假设一：财政分权对区域创新水平具有正向的影响。方程（2）检验的是假设二：财政分权是推动土地财政现象形成的重要因素。方程（3）检验的是假设三，即土地财政变量在财政分权对区域创新影响中发挥着中介作用。

四、实证分析

（一）模型设定检验

在本文的实证模型估计前，为了确保估计结果的准确和有效，本文利用LLC（相同单位根检验）和Fisher-ADF（不同单位根检验）对各个变量序列进行数据的平稳性检验。检验结果如下表：

表2 面板数据单位根检验

如表2所示，各个变量的原始数据不存在一致的平稳性，而一阶差分之后各个变量均在1%的水平上拒绝了存在单位根的原假设，说明其一阶单整。通过Hausman检验，本文得出应该采用固定效应模型对以上三个模型进行回归，Hausman检验结果如表3。

表3 Hausman检验结果

（二）实证结果分析

文章基于2002——2017年全国各个省份的省级面板数据采用固定效应对前述三个模型进行检验，回归结果如表4所示。回归一中我们可以发现支出财政分权度（fd2）对区域专利授权量（lnpatents）的影响在1%的水平下显著为正，支出财政分权度每增加一个百分点，地区专利授权量就会增加4.716个百分点，即财政分权显著地促进了地区科技创新水平的提高，这也是本文进行下一步中介效应检验的前提。支出财政分权度越大意味着地方政府在决定财政支出的方向和金额以及给予企业税收优惠等方面的自主权越大，这在一定程度上能够促进企业对于科技研发的投入，相应地整个地区的创新能力也会有明显地增强。在回归二中，土地财政对区域专利授权量的影响系数在1%的水平下显著为正，验证了前文所述的假设二。在回归三中，本文将支出财政分权度、土地财政以及区域专利授权数量三个变量同时带入模型进行回归，支出财政分权度的系数小于回归一中的模型系数，且显著性水平有所下降，而模型中土地财政前的系数依然十分显著，说明土地财政对支出财政分权与区域专利授权数量起到了部分中介作用。由表4可知，这三个模型的R2都大于0.85，说明模型的拟合度较好，对现实具有较强的解释能力。

在控制变量中，城市化水平、产业结构及人力资本存量对于区域科技创新水平均具有明显的促进作用。城市化水平（urban）在三个回归中的系数都在1%的显著性水平下显著。产业结构（is3）及人力资本存量（lnnou）的系数在回归一、二在1%的显著性水平下显著，在回归三中的显著性水平有所降低，其在5%的显著性水平显著。首先从产业结构对区域创新的影响来看，产业结构的合理化有利于完善市场经济，这也意味着市场竞争更加激烈。因此企业必须始终重视自身的科技研发投入，不断提高创新能力，最终也会带动地区整体科技水平的提高。其次，人力资本理论提出某个地区的人力资本存量与其科学技术水平有密切关系。梅德平、洪霞（2018）年的研究也指出人力资本的集聚对于企业的创新投入以及高新技术企业的发展都具有积极的促进作用。第三，城市化水平的提高会带来区域创新环境、金融环境以及政策环境各个方面的改善，进而起到吸引人才和资本流入的效果，从而整个地区的创新能力也会得到增强。根据回归结果，外商直接投资的系数并不显著，其对区域创新能力的影响有限。(见图4)

（三）稳健性检验

为了验证结果的可靠性，本文将上述模型的支出财政分权度替换为收入财政分权度，基于固定效应模型对本文构建的模型 （1）、（2）、（3）进行重新回归，回归结果如表 4、5、6 所示。其次，为了解决解释变量支出财政分权程度与被解释变量区域专利授权量之间互相影响的内生性问题，回归7、8、9利用支出财政分权度的滞后一期作为工具变量，采用2SLS对基准模型重新估计，估计结果如表4后三列所示。表5的估计结果基本上与表4的估计结果相一致。(见表5)

五、结论与政策建议

政府的政策行为倾向在提高城市整体的科技创新能力机制中具有重要影响，以往的文章集中于研究财政分权与企业创新投入、产出之间的关系，既缺乏对整个地区科研创新能力的研究，也缺乏对这两者之间传导机制的具体分析。本文将财政分权与整个地区的创新水平联系起来，并通过我国独特的“土地财政”现象解释这两个变量之间的传导关系，对于我国财政分权制度的进一步完善以及创新驱动发展战略的贯彻实施具有重要的指导意义。

（一）结论

文章利用2002—2017年中国31个省份的面板数据，基于中介效应检验的三个模型，对财政分权和区域创新能力之间的关系进行了实证检验，在此基础上分析了土地财政在两者关系之间所起到的中介效应。研究结果显示，财政分权、土地财政分别对区域创新能力水平高低存在显著的正向推动作用，且土地财政在财政分权与区域创新能力水平之间起到了部分中介作用。将核心解释变量支出财政分权程度换成收入财政分权程度以及把支出财政分权度的滞后一期带入文章设定的基准模型中进行重新回归得出的结果仍然支持这一结论。

表5 稳健性检验结果

（二）政策建议

深化中央和地方财权和事权改革，既要赋予地方政府更大的支出自主权，又要进行相关的改革充实地方政府的财政收入，如当前我国应在全面营改增的背景下加快建设地方税体系，积极推动房地产税的立法与落地实施。地方政府应该优化其收入和支出结构，逐步减少以土地出让金为主的预算外收入，对高新技术企业给予更多的政策支持，使财政分权在地区创新活动中发挥的作用最大化，减少对企业生产活动的扭曲。

改革地方政府官员的政绩考核制度，把地区的科技创新水平、企业营商环境、生态环境质量、当地公共服务水平等纳入考核机制，破除传统的以GDP为核心的官员激励模式，尽量改变官员对于经济增长的短视，以实现地区经济的可持续和高质量发展。■

注释：

①UNCTAD.Investment and the digital economy report[M].World Investment Report，United Nation Publication，2018.