从行政诉讼案例看加强环境监测证据链的重要性

吕成森 刘合建

摘 要：环境监测数据作为行政处罚的重要依据，对环境处罚案件的立案、复议、执行、变更及诉讼等发挥着重要支撑作用。随着生态文明思想的贯彻落实，《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》实施不断深化，新环保法从2015年开始实施，打击环境违法犯罪力度空前。排污单位面临的环保压力成倍增加，压力传导过程中，有少数排污单位心存侥幸、虚于应付，更有甚者以监测数据不实、不准、不规范等借口走上了行政诉讼之路，导致近年来环境监测直接或间接诉讼案例不断增加，对生态环境监测过程和监测结果的法律证据作用提出了挑战，成为被复议和诉讼的对象，这不能不引起我们重视和思考，去认真探究个中原委，让监测数据的法律证据作用无可置疑，不可辨驳。本文以某热电企业环保诉讼案例为典型，对如何加强环境监测证据链的重要性进行了探究

关键词：环境监测;监测数据;证据链;标准;规范

中图分类号：X830 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）08-0022-02

1 行政诉讼案情概览

1.1 基本案情

Z市环保局在2016年3月至2016年10月先后多次对辖区内H热电企业环境污染违法进行了行政处罚。案情概述如下：2016年3月31日，Z市环保局在监察监测联合执法中发现H热电公司有超标排放SO2、NOx行为，2016年4月5日，Z市环境监测站出具了污染物超标排放的《监测报告》，Z市环保局对该企业违法超标排污染物行为予以立案，2016年5月17日，Z市环保局对H热电公司处以罚款40万元的行政处罚，并责令限期治理。

2016年4月25日Z市环保局在又一轮监察监测联合执法中再次发现H热电公司超标排放SO2、NOx，Z市环境监测站出具了超标排污《监测报告》，Z市环保局予以立案，下达行政处罚决定书，对违法超标排污行为处以10万元罚款，并再次责令其限期整改。

由于限期内企业整改不到位，加之该企业无排污许可证进行生产，同年10月28日，环保局向其下达《责令停止排污决定书》和《责令改正违法行为决定书》，并处以35万元罚款。

该企业由于环境治理历史欠账较大，几番整改均没达到要求，导致停产，后期关闭，损失较大。为此，H热电公司把停产关闭造成损失的责任转嫁到环保部门，遂诉至法院，请求撤销以上处罚决定（胜诉后再追索停业关闭损失的国家赔偿）。起诉除对行政程序质疑外，对监测工作的质疑内容主要有以下10个方面：

（1）监测站没有将监测结果告知企业;

（2）采样位置不在截面中心、有涡流，违反国家标准规定，得出的数据不准确、行政处罚依据错误;

（3）样品直接带回实验室分析，不能保证是在H企业采集的样品;

（4）使用的烟气分析仪探针配件，不符合国家标准;

（5）仪器检定与事实不符;

（6）原始记录有瑕疵;

（7）录像显示现场使用仪器与原始记录仪器型号不一致;

（8）无法确定仪器型号、编号和原始监测数据;

（9）现场监测时仅有一名工作人员操作，不符合监测标准要求;

（10）监测单位没有对仪器进行检定。

1.2 裁判结果

在法庭多轮调查中，Z市环境监测站对H企业的质疑进行了详细举证，以国家标准文件和有力的证据全部否定了质疑。

Z市人民法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。《中华人民共和国大气污染防治法》第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。《环境行政处罚办法》（环境保护部令第8号）第十七条规定，县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。被告系Z市人民政府环境保护主管部门，对本行政区域内排放污染物的企事业单位和其他经营生产者进行现场检查及进行环保行政处罚，并未超越法律、法规规定的权限范围。

Z市人民法院认为，Z市环境保护主管部门对H热电公司作出的行政处罚事实有被告的执法人员现场监测的视频资料，当场制作的有原告的工作人员现场签字确认的污染物现场监察记录表，次日制作的原告董事长陈述脱硫设备因处于调试阶段，运行不稳导致超标排放的调查询问笔录，Z市环境监测站作出的监测报告等证据互相印证，足以证实原告在2016年3月31日和4月18日有超标排放废气的事实。根据视频显示，被告监测时采用的是仪器直接测试采样法，原告关于被告在监测时将监测样品取样后，直接将该样品带走，然后对监测样品进行数据计算和分析的陈述不能成立。原告提出异议，认为被告存在采样孔位置不合理，监测采样时未使用探针、采样点为涡流区违反行业计算规范的行为，现场监测仪器与监测报告上载明的仪器型号不一致，均不足以推翻被告认定的原告有超标排污的事实。

Z市人民法院認为，被告经过立案、调查取证，向原告送达了责令改正违法通知书、行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚听证通知书，重大事项经集体审议，进而作出处罚决定书符合法定程序。第18号和54号处罚决定书证据确凿、程序合法，适用法律、法规正确，驳回原告的诉讼请求。

2 对本案环境监测质疑的分析

（1）关于监测报告的告知问题。监督检查的结果及时反馈给被检查单位的要求是合理的，Z市环境监测站现场监测有录像证明，且经过原告工作人员现场在现场监察记录上签字认可。监测数据在行政处罚事先（听证）告知书也有记载，每个执法环节都足以说明，监督检查的结果是公开的，都以一定的形式及时反馈给原告，保障了原告的知情权，Z市环保局作出的行政行为符合法定程序。

（2）关于监测位置处于涡流区的问题。Z市环境监测站根据《固定污染源废气监测技术规范》（HJ/T397-2017）采样，监测点位在风机后，气体被鼓风机风力送出后直接进入烟道排出，在风机和采样点之间没有遇到物体阻挡，不存在背面风，也不存在烟气的回旋气流，无法形成涡流，不存在涡流区的问题。

（3）关于监测仪器不规范的问题。监测过程中使用的采样管为厂家标配的专用采样管，采样管材质不吸收且不与待测污染物起化学反应，配备了除湿装置，现场监测采样不会影响到监测结果的准确性，监测结果真实有效。

（4）关于监测仪器没有经过检定的问题。Z市环境监测站使用的仪器是经过省计量科学研究院检定的，且在检定有效期内。

（5）关于现场监测人员数量不足的问题。现场监测人员2人，一人在监测操作，一人现场同步核查企业工况、污染设施运行等情况，原始记录中也有明确记载。

（6）关于现场监测不规范性问题。现场监测基本做到了严格按照标准规范操作，2名监测人员按照国家标准规定的步骤进行采样分析，全程质量控制，全程留痕，既能溯源，又能复现。

（7）关于仪器编号不一致的问题。现场监测仪器编号使用的是该实验室内部管理编号，能溯源到所使用的仪器编号，并无不一致。

（8）关于采样位置不在烟道截面中心点的问题。由于所采集的样品为混合较均匀的废气污染物，因此，不一定必须要在烟道截面的中心位置采集样品，其样品采集分析结果有效。

3 环境监测常见问题探究

从本案件企业诉讼提出的问题和日常监测中容易出现的问题来看，要想在被告席上屹立不倒，监测工作要着重关注以下几方面问题。

（1）监测程序合法性。在执法监测中，应规范监测程序。监测人员应至少在2人以上，根据企业排污特点，进行周密的现场调查和资料收集工作，主要调查排放污染源及其工况情况，确定监测项目，根据发布的环境质量标准，确定监测点位、采样时间、频次和方法，采样点布置是否合理，是能否获得有代表性样品，充分考虑确定污染源样品的保存方法[1]。由于仪器系统误差存在于环境监测的全过程，只有在可靠的采样和分析监测的基础上，运用数理统计的方法处理数据，才能得到“真、准、全”的数据。

（2）采样的规范性。采样是监测的必经程序。现场采样技术性、专业性很强，监测人员采样必须经过系统培训，严格按照质量手册、程序文件进行采样监测。影响现场采样监测工作的因素很多，包括主观因素和客观因素，如采样容器选择、采样点位布设、采样过程及样品保存方法等。如果采样过程中出现问题或者失误，会严重影响数据的准确性。因此，对现场采样监测过程应严格遵循质控要求[2]，及时纠正现场采样过程中的问题，减少不必要的行政复议或诉讼;对现场监测工作中没有做到的，要及时整改、不断完善和提高，最大限度地减少现场监测对数据准确性的影响。

（3）原始记录完整性。新形势下环境监测工作面临严峻的挑战，对环境监测工作规范性、监测数据的客观准确性有了更高的要求。行政诉讼案件中原始记录作为支撑证据显得尤为重要，是证明规范监测、合法监测的重要凭证。但在日常监测中，监测人员可能经常疏忽填写原始记录的细节，甚至出现随意涂改。一旦环境污染事故进入司法层面，原始记录的不规范、不完整就会造成数据的无效性，影响整个案件的处理。因此，规范原始记录的编写是十分必要的。

（4）仪器检定有效性。对监测仪器设备检定/校准证书进行准确有效确认，是确保测量结果准确的重要措施。通过合适的方式方法对检定/校准证书的确认，可以有效提高监测站设备管理水平，降低工作风险[3]。检定/校准证书确认的结论，直接决定设备能否投入检验检测活动，一旦确认结论存在瑕疵，会导致检测数据的错误，严重的会导致行政处罚結论的错误。

（5）监测报告完整性。监测报告需要采样记录、原始记录等一系列相关证据支撑才能形成完整的证据链，环境监测站在监测时，应建立和保持记录管理程序，确保每一份监测报告的记录信息充分，确保证据链的溯源性、即时性、复现性[4]。这样才能够在行政诉讼案件中，为环境管理部门应诉提供强有力的支持。

4 思考建议

确保监测数据“真、准、全”。环境监测数据是环境监测工作的生命线，是客观评价环境质量状况[5]、反映污染治理成效、实施环境管理与决策的基本依据。只有《检验检测机构资质认定能力评价检验检测机构通用要求》（RB/T214-2017）贯穿环境监测全过程，才能获取“真、准、全”的监测数据，出具的监测报告才会合法有效。

深化监测方法研究应用。被测污染物分析方法应该在实验室资质认定能力表范围内，并且符合国家排放标准中方法的标准。在行政诉讼中，作为证据的监测报告所引用的监测分析方法必须与监测机构通过实验室资质认定的能力表中的描述完全一致，该监测分析方法也是整个监测过程的唯一方法。同时，针对不同行业的排污单位的监测分析，还应遵循所在行业排放标准附录的方法标准。除此以外，还要注意，在可以使用多个监测分析方法的前提下，针对不同样品的特点，采用不同的分析方法，可以获得更为准确、客观的分析结果。初次使用标准方法前，进行方法验证。对仪器校准时，了解仪器的误差是否能满足监测方法标准要求。

原则与灵活相结合。对环境监测技术规范上的强制性要求，应不折不扣按部就班落实。对环境标准中提到的“可”、“宜”等要求，在不影响监测结果的前提下，为快速获取监测数据，可坚持灵活处理。例如，《固定污染源废气监测技术规范》（HJ/T397-2007）关于气态污染物的采样，在监测点位不具备条件的情况下，避开涡流区，可灵活选取监测点位进行采样，为环境管理部门快速掌握违法证据提供证据支撑。

加强监测站内部制度建设，促进各项工作规范化、程序化、标准化。促进监测人员形成严谨的工作作风，高尚的职业道德和慎独精神，树立监测方法的法律地位和敬畏意识。

当前，在我国的环境质量没有得到根本改善的情况下，环境监管的力度，不管是从行政执法还是从刑事司法的角度，在将来很长一段时间内不会减弱，甚至会提高污染环境罪的法定最高刑。环境监测证据链将继续作为环境执法和环境刑事司法的重要证据。但是，不管是在行政诉讼还是在刑事诉讼中，都将会面临当事人和辩护人更多、更深、更细致的“拷问”，监测人员只有不断提升综合业务素养，紧密关注生态环境形势和司法发展要求，严格监测规范，严守司法规章，严明过程证据，全面、客观、公正、独立地调查监测，以完整的“证据链”和准确、有效、合法的监测数据结果，展现其不可置疑的证明力，从而在可能的行政复议和行政诉讼中取得主动权。

参考文献

[1] 张全胜，崔翠萍，郝艳斌等.有组织污染源监测中采样位置和采样点的合理布置[J].科技致富向导，2010，9（21）：312-332.

[2] 周本祥.环境监测采样过程中质量控制的相关研究[J].低碳世界，2016，11（29）：25-26.

[3] 巫绪康.浅谈检验检测机构设备校准证书的确认[J].现代测量与实验室管理，2016，24（6）：48-49.

[4] 高亮，何晓云，杨颖，薛秀秀，等.环境监测实验室信息系统原始记录设计与开发[J].轻工科技，2018（9）：89-91.

[5] 何跃君，韩秀茹，凌盼等.环境监测数据综合分析与评价技术研究[J].青海环境，2016，26（1）：16-20.