金融审计全覆盖的现状研究——基于审计结果公告的分析

◆崔聪颖 杨 月 段河阳 王梦婷/中南财经政法大学

在现今经济新常态及互联网金融迅速发展的背景下，金融行业成为了一个巨额资金的流动站，涉及国民经济的各个方面。金融风险的防控问题成为了国家经济治理的一个重心。习近平总书记在党的十九大报告中指出，加快完善社会主义市场经济，必须深化金融体制改革，健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。

我国政府历来重视金融行业的监管，2017年12月召开的中央经济工作会议中提出，未来三年要重点打好三大攻坚战。而打赢以防控金融风险为重点的“防范化解重大风险攻坚战”，对于全面深化改革、决胜全面建成小康社会、建设现代化经济体系等具有深远的历史意义。2018年3月19日，胡泽君审计长在人民大会堂“部长通道”上表示，各级审计机关要努力推进审计全覆盖，在三大攻坚战中积极发挥审计的作用。金融审计是防范和化解重大金融风险的有力手段，推进金融审计全覆盖的发展具有十分重要的现实意义。

一、金融审计全覆盖的理论研究

党的十八届四中全会把“实行审计全覆盖”作为全面推进依法治国和深入推进依法行政的重要内容，学术界对此也展开了讨论。李厚喜（2014）认为审计全覆盖应当遵循滚动性原则、系统性原则、重要性原则和协同性原则。邹小平（2015）从广度和深度两个层面出发，探索了我国审计监督全覆盖的现状。湖北省审计学会课题组（2018）、曹轶（2018）等研究了大数据技术在审计全覆盖中的应用。

但近年来鲜有专门探讨金融审计全覆盖的文献，仅有王辉（2018）分析了经济新常态下，国家金融审计的职责是防范金融风险、推动全面深化金融改革、维护国家金融安全、确保金融发挥服务实体经济的核心功能，并指出国家金融审计应当以审计全覆盖为契机，优化审计组织模式，加大对金融产品创新以及虚拟经济的检查力度，主动适应新常态。

鉴于上述研究情况，本文以2003-2018年审计署发布的金融审计结果公告为样本，从深度、广度、力度和高度四个维度分析探讨我国金融审计全覆盖的实践现状，并提出我国金融审计全覆盖的实现途径。

二、金融审计全覆盖的结果公告

（一）数量概况

从2003年第一次实行审计结果公告制度至2018年底，审计署共发布了343个审计结果公告，其中涉及金融业的审计结果公告92个，占比26.82%。从变化趋势看，年度金融审计结果公告数量呈递增趋势，但总体数量占比有限，金融审计覆盖率不够理想，见图1。

（二）内容概况

从审计署公布的金融审计结果公告的内容来看，审计机关在早期重点关注的是国有商业银行的资产负债损益审计结果，随着金融行业的不断发展，金融审计逐步将其他商业银行、金融监管机构、政策性金融机构以及保险等其他金融机构纳入了审计监督的范围。另外，金融审计主要围绕金融机构资产负债损益审计、中央预算单位年度预算执行等情况审计和审计署移送违纪违法问题线索查处情况三个方面展开，从数量上看，资产负债损益审计仍然占据主导地位，详见表1。

图1 年度金融审计结果公告统计图

三、基于审计结果公告的金融审计全覆盖实践现状分析

（一）金融审计全覆盖广度分析

根据金融审计结果公告审计对象分类统计，我国金融审计对象包括人民银行、证监会等金融监管机构，商业银行，政策性金融机构，保险公司，证券公司、信托公司、资产管理公司，以及投资公司等其他金融机构，覆盖面较广。包括“一行三会”在内的金融监管机构，历年审计次数达60次，且从2006年开始每年都有涉及，处于金融审计主流地位。审计机关对国有控股五大行在内的商业银行审计也保持了较强的关注度，每年均有涉及。值得注意的是，保险、证券、信托和其他等非传统金融机构的审计关注度逐年增加，审计次数总计53次。

表1 金融审计结果公告汇总表

随着我国金融业的改革发展，对外开放程度不断加深，金融行业的结构进一步复杂化，拓宽了金融审计全覆盖的范围，全覆盖对金融审计的要求也更高。

（二）金融审计全覆盖深度分析

我国金融审计依据内容可分为三类，分别是金融机构资产负债损益审计、中央预算单位年度预算执行等情况审计以及审计署移送违纪违法问题线索查处情况。资产负债损益审计主要关注被审计金融机构的违规经营、经营管理的薄弱环节、会计核算、重大决策制度及执行、风险管控、廉洁从业等内容；年度预算执行审计主要关注金融监管机构预算执行、财务收支、会计核算、及其所属企事业单位及下属子公司的相关工作；违纪违法问题查处情况主要公布了金融行业内审查出的违规违纪行为，包括贷款诈骗、操纵证券市场、贪污受贿等问题。

随着资本市场的发展，金融业务逐步多元化，金融工具、产品不断创新，金融领域的风险不断增加，金融审计的内容也在不断革新和拓宽。但金融审计全覆盖在深度方面仍存在一些薄弱环节，例如各年度资产负债损益审计的内容连贯性较差，可能影响审计结果及整改成效；对银行经营业务的审计主要集中在传统业务上，如贷款、存款和票据业务，而对国际业务和金融创新业务很少涉及。

（三）金融审计全覆盖力度分析

随着国家监管部门对金融行业安全重视程度的增加，审计署的金融审计项目查出的问题金额也不断增加，其中：2003至2007年查出金额总计832.90亿元，2008至2012年查出金额总计977.06亿元，2013至2017年查出金额总计达4893.67亿元，随后，仅2018年一年查出金额就高达5210.30亿元。金融审计项目查出问题金额的增加，既显示了金融领域内风险的不断增加，也表明了国家对金融风险审计力度的加大。

据统计，至2018年底，18篇《审计署移送违纪违法问题线索查处情况》公告中已办结的金融行业违法违纪案件共计109起，涉案对象包括非金融企业主、金融机构负责人以及国家公职人员等。其中，多为非金融企业骗取银行贷款案，共计32起，占比29%。紧跟其后的是相关金融机构负责人利用职务之便，贪污受贿、谋取私利的案件，共计20起，占比18%。结合审计对象和内容分析，可以看出，金融审计针对证券行业的审查力度较弱，共查处3起内幕交易案和1起操纵证券市场案，共计占比4%。从统计数据看，针对金融创新业务审查力度不够，例如目前还未发现关于资产证券化业务的审计成果，目前相关公告还未涉及针对互联网金融等为代表的虚拟经济的审查成果。

（四）金融审计全覆盖高度分析

新形势下，金融审计要放眼整个金融市场，协助监管机构守住不发生金融风险的底线。目前我国金融审计的工作内容仍集中于金融监管机构的预算执行和单个金融机构的资产负债损益，并没有做到全方位把控金融风险。同时金融政策落实方面，公告数量不多，且涉及的内容不够具体，只有2018年第2号公告《2017年第四季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》中明确提到了针对重大金融政策落实情况的监督。但针对整个金融市场风险衡量和控制方面未发现具体审计结果的公布，要想达到金融审计全覆盖的目标，需进一步提升金融审计的高度，逐步将金融审计结果公告的角度从微观和中观转向宏观。

四、金融审计全覆盖的实现途径

从上述结果看，我国金融审计的覆盖面和影响力在逐步提高，金融审计全覆盖已经取得了初步成效，但仍存在一定的缺陷和不足：审计对象不够全面，审计内容有待丰富，审查力度需进一步加强，审计高度仍需提升。基于此，笔者提出我国金融风险审计全覆盖的实现途径。

（一）完善金融审计全覆盖理论体系。从审计全覆盖理念出发，结合我国金融审计的实践现状，进一步明晰金融审计全覆盖的理论，确定金融审计全覆盖的对象范围，具体审计内容以及相应的审计目标，并出台配套的制度文件，规范相关概念和实施要领。

（二）建立金融审计全覆盖大数据平台。金融行业错综复杂，涉及海量数据，审计机关应当紧跟时代发展的步伐，不断培养新型审计人才，提升审计手段，建立金融审计大数据平台，力争做到金融市场的互通互联，用高科技的手段实现金融审计全覆盖。

建立金融审计全覆盖的联动机制。目前政府金融审计机关与金融监管机构之间的联系不够紧密，金融审计的审计结果没有得到充分的利用，导致审计资源重叠和浪费。金融审计机关可以定期组织座谈会，邀请中央人民银行、证监会及中国银行保险监督委员会相关人员参与，进行数据交换，沟通交流国家金融风险水平，拟定进一步金融审计规划，构建“大金融”监督体系，如图2。

图2 我国金融风险审计全覆盖联动机制图