教育产业创新发展的法律参考

陈启 殷平

新时代背景下，政策、资本、经济发展、教育理念、科技创新、人才、管理运营等诸多因素将为未来教育市场带来新的机遇与挑战。本文从法律角度，为教育领域创业者提供实用的建议。

随着中国人口结构调整和国内市场的消费升级，教育消费在中国家庭消费支出的比重越来越大，中国教育市场也保持着良好的发展态势。新时代背景下，政策、资本、经济发展、教育理念、科技创新、人才、管理运营等诸多因素将为未来教育市场带来新的机遇与挑战。本文从法律角度，为教育领域创业者提供实用的建议。

当前教育产业发展态势

根据国家教育部数据显示，2017年中国教育产业市场总规模超过9万亿元，各细分领域高速发展。据互联网教育研究院数据表明：学前教育市场规模约为3800亿元;中小学教育包括课外辅导和民办教育市场规模约为6800亿元;高等教育市场规模约2530亿元;语言学习培训市场规模约900亿元;才艺培训市场规模约600亿元;企业培训市场规模约为1500亿元;教育出版市场规模350亿元。

受益于互联网技术的发展及国内在线教育技术的不断成熟，在线教育培训等一类的民办类教育规模日益扩大，民办教育机构之间的竞争愈发激烈。“单独二胎”政策助力学前教育迎来战略拐点，互联网与K12教育和职业培训教育的深入融合，有望颠覆原有商业模式，在学前教育、K12教育和职业培训教育的驱动下教育产业有望维持快速推進的趋势。国家财政和家庭可支配收入对教育的投入同步提高进一步推动教育产业的发展。2018年以来《民办教育促进法》的修订及教育领域的监管法律、法规和政策的更新，为教育产业的发展带来新的机遇与挑战。

资本市场对教育产业融资热度趋增。根据相关资料统计，2018年上半年，教育产业一级市场的总融资项目高达270件，披露项目总金额约217亿元，是2017年同期的三倍。据不完全统计，2018年上半年二级市场共发生36起投资/并购项目，项目金额高达385.57亿元。教育产业中，最为投资者所关注的为细分领域中的K12教育，紧随其后的职业培训教育。

教育产业发展过程中的相关法律问题

（一）国家对教育培训机构的监管统一化

当前，随着《民办教育促进法》的修改和《民办教育促进法实施条例（送审稿）》（征求意见稿）（以下简称“《送审稿》”）的推进，国家对民办教育培训机构的监管发生了重大变化。

1、《民办教育促进法实施条例》（送审稿）将营利性教育培训机构纳入监管范围内，使得国家对非营利性培训机构和营利性培训机构的监管逐步统一。

2、对培训机构进行了重新分类，主要分为K12课外辅导、素质与兴趣类培训、成人非学历及成人文化课三大类。其中第一类实施严格的前置许可和事中监管管理，例如，2018年11月19日教育部建设完成了“校外培训机构管理服务平台”，要求面向社会公布校外培训机构的有关政策、白名单、黑名单、学科类培训班等信息。后两类按照《送审稿》的相关规定，不受到前置许可审批的限制，即后两类可以直接进行工商登记。但目前在部分细分领域中，素质与兴趣类培训和K12课外培训的界限不甚明朗，在实际监管中部分素质与兴趣培训有可能被纳入K12课外培训的监管体系中。

3、监管范围由过去的仅监管线下培训转变为线上线下同时监管，线上培训亦纳入监管体系中。2018年8月22日，教育部发布了《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》（以下简称“《通知》”。《通知》中指出要按照线下培训机构管理政策，同步规范线上培训机构。未来不排除K12线上培训进一步严格进入和监管。

（二）学前教育监管趋严

学前教育作为当前投资者关注的热点，从政策上看，整体监管趋严。去年11月7日，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称“《意见》”）的出台，学前教育受到了比义务教育更加严格的限制。该《意见》对于并购、托管、加盟连锁和VIE架构进行了严格限制，幼教资产不能上市、不能进行证券化已成为确定的要求。因此学前教育在资本市场中的运作基本不可能。此外，该《意见》对加盟连锁幼儿园也提出了前置的资格要求，即必须具有省级示范园资质。该《意见》还第一次从政策法规层面将配套园纳入到非营利性幼儿园的范围之中。

（三）外商投资职业培训机构的准入

最新的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2018年版本）规定，学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导，同时明确禁止外商投资义务教育机构、宗教教育机构，但对于外商设立非学制类职业培训机构未作出说明。故根据该规定可知，国家并未限制外商投资非学制职业培训机构。

由于非学制职业培训机构涉及教育行业，故其还应符合教育相关法律法规。当前，国务院及相关部委对于涉及外商投资设立职业培训机构相关的规定主要为《中国中外合作办学条例》（2013年修正）及《中外合作职业技能培训办学管理办法》（2015年修正）。其中《中外合作职业技能培训办学管理办法（2015年修正）》则进一步明确了禁止外国教育机构、其他组织或者个人在中国境内单独设立以中国公民为主要招生对象的职业技能培训机构。

国务院在《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中明确，在自由贸易试验区内，外国教育机构、其他组织或者个人可单独设立以中国公民为主要招生对象法人非学制类职业技能培训。

根据上述规定可知，对于外商投资设立职业培训机构，政策上允许在自贸区内设立外商独资的非学制类职业培训机构，而非自贸区仅允许设立中外合作营利性职业技能培训机构。

（四）外商投资对K12民办教育的准入

根据教育部于2012年6月18日颁布的《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，在中国从事教育活动的外资公司应遵守外商投资目录。根据《 外商投资产业指导目录（2018年修订）》，提供九年义务教育的小学及初中列入“禁止”类别。因此，外国投资者（包括自然人、公司、合伙人、教育机构及任何其他实体）不得在中国拥有小学或初中的所有权（不论是通过直接投资还是透过在中国大陆的子公司）。

根据《外商投资产业指导目录（2018年修订）》，学前教育、高中教育及高等教育属于限制外商投资类别，即仅限于以中外合作、中方主导的模式合办学前教育、高中教育及高等教育。此外，根据《 教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，中外合作民办学校的外国投资者的投资比例应当低于投资总额的50%，且中外合作民办学校的成立应当征得省级或国家教育主管部门的批准。

（五）以VIE架构投资K12教育

为避开国内法律法规有关禁止或限制教育行业外商投资的规定，绝大多数民办教育机构均选择通过“VIE结构”实现融资。由于政府对VIE结构的合法性一直没有认可，使得这种模式存在较大的争议。

亚兴置业诉安博教育一案作为首起涉及教育投资的VIE架构的案例，引起广了法律界及投资界的关注。在本案中，最高院判决肯定了存在VIE架构的境外上市公司收购存在外商投资限制的境内资产的合法性，不支持资产出售方以受让方存在VIE架构为由要求主张交易合同无效或撤销合同的诉求。此种认定对VIE架构公司對外收购时的交易安全有很大帮助。但最高院判决却回避了VIE架构本身的合法性问题，认为VIE协议的合同效力不属于本案审理范围，未给出明确答案。

对是否存在法律所禁止的外资进入义务教育领域的问题，最高院在二审判决中明确“对外资通过并购股权参与举办或者实际控制举办者实施义务教育民办学校的行为，可能存在危害教育安全及社会公共利益的问题，系教育行政主管部门的职责范围。对可能存在的外资变相进入义务教育领域，并通过控制学校举办者介入学校管理的行为，应当予以规范，并通过行政执法对违法行为予以惩戒。”

针对教育投资的相关法律建议

1、严格遵循不同类型教育培训机构审批程序

对于设立实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校应向县级以上人民政府人力资源社会保障部门办理审批手续。利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。此外，培训机构还应严格按照《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》的要求进行规范。

2、对学前教育的投资

考虑到现行政策对非营利性幼儿园的严格监管，教育投资者在选择投资学前教育时，唯一不受质疑的即为营利性幼儿园。在选择营利性幼儿园模式下，营利性民办幼儿园有两个以上举办者的，各方投资者应当明确约定举办者的权利义务、出资方式，出资若是计入注册资本的，还应当明确占注册资本的的比例。对于采取加盟合作协议方式投资的，各方应对于合作期限的约定尽量采用固定年限并到期另行协商的模式，以此来保障投资者对于把控幼儿园的运营的灵活性，可以在适时阶段及时调整投资策略，不至于被原有品牌“绑定”。在投资者采取承包模式时，应当注意承包合同的签订，明确承包者可从事的行为和不可从事的行为，举办者应当严格把控承包者的经营活动和管理行为，以防给自己带来不必要的风险。

3、VIE结构投资

当前法律和司法裁判对于VIE结构的合法性尚未进行明确，2018年12月23日，《中华人民共和国外商投资法（草案）》（“《2018年草案》”）亦完全未提及VIE架构问题，暂时搁置了VIE架构的合法性与监管模式问题。故在考虑VIE结构和有关协议的安排和交易时，应更深入的探究我国法律对教育产业进行禁止或限制的立法本意以及教育主管部门的监管态度，以避免触及相关教育法律法规所保护的“核心利益”。此外，VIE结构的法律风险主要来自VIE协议或者有关交易文件各方的争议，尤其是当这种争议被诉诸法院而被公之于众时更是如此。因此，在设计教育投资的VIE结构以及起草相关交易文件和VIE协议时，需要妥善设计VIE实体的控制权、并对参与签署文件的当事人、交易文件涉及到VIE结构的最低限度、有关争议解决条款等方面进行精心的安排，尽量避免VIE结构被诉诸争议解决。

（作者陈启系北京市地平线律师事务所高级合伙人，殷平系律所实习律师）

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