对日本民有林经营主体 扶持政策的考察与思考

何志明 赖相燕

2018年8月—2019年3月，笔者受日本福井县政府邀请，来到福井县综合绿色中心学习、考察日本林业管理的相关政策。通过认真学习日本林业管理的法律法规、规章制度和实地调查走访，笔者深感日本林业管理政策始终坚持问题导向，特别注重对问题的及时检讨和修正。日本许多林业管理政策制定的背景都与中国相似，如战后不久，日本就针对民有林规模偏小偏散、产业竞争力不强等问题，制定了民有林经营主体扶持的基本政策，施行至今已半个多世纪，虽不断修改，但扶持重点并未发生根本性的改变。在政策施行过程中，日本积累了丰富的经验，富有启发意义。

延长山林承包期工作基本完成后，如何引导和发挥好林业经营主体的积极作用是进一步推进中国集体林权制度改革、促进集体林业快速发展的重点和难点。日本在扶持民有林经营主体以促进民有林规模经营上的成功经验和失败教训，对完善中国林业经营主体扶持政策、进一步推进集体林权制度改革具有参考价值。

日本民有林经营主体基本概况

截至2017年，日本全国森林总面积2505万公顷，按所有制分为国有林（归国家所有并由农林水产省林野厅直接管理，面积占比31%）、公有林（归都府道县或市町村等单独所有或与私有林所有者即私有林主共有，绝大多数委托私有林主等经营，面积占比12%）和私有林（归公司、公团、寺庙、组合、个人等所有，面积占比57%）。公有林和私有林构成民有林。日本的民有林，其经营主体大多数为拥有小面积山林的私有林主，规模偏小偏散。83万户私有林主中，其中62万户（占比75%）只拥有1—5公顷的森林。

日本民有林经营主体主要有私有林主、森林组合和民间公司等。其中，森林组合是按照《森林组合法》设立的私有林主的合作组织，其主要工作是指导组合成员经营森林，代替组合成员造林、抚育、间伐、开展林道建设，帮助组合成员购买经营材料、销售林产品以及帮助组合成员融资等。森林组合和民间公司通过委托经营等形式担负起了民有林经营管理的重任。近年来，日本森林组合受委托开展的造林、抚育、间伐面积占民有林相应面积的50%—60%左右，主伐占20%左右;民间公司受委托开展的造林、抚育、间伐面积占民有林相应面积的30%左右，主伐占50%左右。

日本民有林经营主体扶持政策

为克服民有林规模普遍偏小偏散、产业竞争力不强等问题，日本积极扶持民间公司特别是森林组合，通过壮大这两大经营主体来推动民有林规模经营。

对民间公司的扶持政策。日本政府除为民间公司提供林业相关税收减免、林业生产资金优惠贷款支持外，还对其购买或租赁林业机械设备以及造林、抚育、间伐、主伐、木材流通等诸环节给予补助，努力降低生产经营成本，扩大民间公司的生产经营利润，调动其生产经营的积极性。

对森林组合的扶持政策。为充分发挥森林组合对民有林规模经营的推动作用特别是对私有林主的组织帮扶作用，日本对其给予优厚的扶持政策。森林组合除了可以享受民间公司的优惠政策外，还可以依据《森林组合法》的规定向森林组合成员收取股金、服务费和附加费。特别是造林、抚育、间伐、林道建设等林业项目的补助政策，都规定了私有林主只有委托森林组合实施经营才能拿到最高标准补助。此外，森林组合还有生产和经营规模优势，比民间公司更容易满足政府规定的最少生产经营面积等林业项目补助领取条件。

政策取得的成效。日本通过扶持并确立以森林组合和民间公司为主的林业经营主体，并辅之以扩大森林经营面积并实行统一经营、加大林道网建设和积极引入高性能林业机械等的激励政策，使近年来民有林产业的竞争力有了较大提升，国产材的使用率有了较大提高，民有林经营不景气的状况有了明显好转。

产生的主要问题。长期以来，日本过于重视森林组合，而忽视了私有林主家庭经营的地位和作用。随着时间的推移，民有林经营主体扶持政策逐步显现出不容忽视的问题。首先是造成合作困难。私有林主只有委托森林组合经营才能拿到最高补助标准等的排他性规定以及森林组合几乎完全垄断生产、加工、购买原木等市场信息，对民间公司等其他林业经营主体构成不公平竞争，造成其他林业经营主体与森林组合合作十分困难。其次是加剧山村空心化。日本私有林主家庭经营的地位和作用始终未得到足够重视和支持，使得大量私有林主离林，加剧山村空心化，林业劳动力数量大幅下降，劳动力等成本大幅上升，森林组合和民间公司发展受到很大限制，山村振兴难度明显增加。

对中国林业经营主体扶持政策的启示

2017年7月，原国家林业局发布了《关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》（以下简称《意见》），提出积极扶持林业大户，大力发展家庭林场，规范发展林业合作社，鼓励发展股份合作社，培育壮大林业龙头企业等政策。《意见》进一步深化集体林权制度改革，推进集体林业适度规模经营，为实现林业增效、农村增绿、农民增收奠定了基础。但这一政策没有对小规模农户的地位和作用予以阐述和肯定，所以无论从日本的经验教训看，还是从当前中国山区发展的实际看，若长期忽略这一点也可能面临较大的风险，有必要在后续配套政策中予以进一步完善。

农村空心化加剧应予警惕。如果一味强调规模化经营，将小规模的农户排除在外，长此以往很有可能重蹈日本的覆辙，加速林农的离林倾向，加剧农村空心化，使林业经营大户、家庭林场、林业合作社、股份合作林场及林业龙头企业等林业生产经营主体失去林业劳动力的来源，造成林业劳动力成本节节攀升而林产品价格却难以大幅度增加的情况，导致林业生产经营利润被严重挤压而使生产经营陷入困境、乡村振兴面临巨大挑战等问题的发生。对此要引起高度重视，要有充分的预判和防范。

部分工商企业套利的风险不容忽视。除大部分工商企业真心实意地经营林业外，也不排除个别企业抱有其他目的。如骗取政府无偿或低息的支农资金，享受税费减免政策;得到按比例配套的商业用地，低成本获得用于经营农家乐、开发别墅或其他工商业用地;以经营林业名义“圈地”，待土地升值后再转包出手，实现资本资产化经营等。这些经营模式一旦脱离了国家的资金扶持或受到更严格的管理措施的限制，会难以支撑，给林业生产经营和森林生态保护带来较大风险。

对林业合作社的重视和扶持力度有待提高。虽然目前林业合作社数量稀少且合作经营的林地面积较小，但林业合作社能有效克服其他林业经营主体和林农争利等问题，特别是在解决农村“三农”问题等方面，综合效果较好，在协助政府落实林业管理政策、组织林农开展规模经营、保障林业生产经营的可持续性和稳定性、向林农提供公益服务、维护林农权益等方面更是有着其他经营主体无可替代的作用。为此，应进一步明确对林业合作社在林业经营主体中的具体地位和扶持政策，充分发挥其作用。

完善中国林业经营主体扶持政策的建议

充分认识小规模农户的地位和作用。小规模农户既是集体林业生产经营的基本力量，也是林业劳动力的主要来源，更是乡村振兴和山村扶贫的重点照顾人群。为扶持小规模农户，建议国家进一步加大对贫困山区农户农林业致富技术的培训力度，从乡村振兴和扶贫等资金中划拨部分资金用于向其购买造林、森林抚育经营、林业基础设施建设等公共服务。

对工商企业投资林业制定差异化扶持政策。鉴于投资林业行业的工商企业良莠不齐的实际情况，建议国家依据工商企业经营林业项目的性质和租赁林地类型的不同情况，制定差异化扶持和管理政策，建立项目准入负面清单，同时加强过程监管力度。

加大对林业合作社的扶持力度。将林业合作社培育成为林业经营主体的主要组成部分，充分发挥其组织和公益功能。除了要全面落實《中华人民共和国农民专业合作社法》规定的扶持政策以外，还应完善规范合作社标准;同时应制定更加优惠的税收、金融、土地等政策，引导扶持林业合作社健康规范发展。在当前情况下，重点扶持那些规范或者接近规范性的合作社，一些项目应该优先给予有合作社的地区。此外，还应加强对林业合作社负责人和社员的培训，提高合作社干部和社员的素质。