新时代藏粮于地战略促进乡村振兴的措施研究

马松林

摘 要：新时代实施藏粮于地战略是乡村振兴战略的重要内容，实施藏粮于地战略在夯实农业综合生产能力、实现乡村振兴战略目标、解决农业发展不平衡不充分问题等方面具有重要意义。基于此，研究新时代藏粮于地战略促进乡村振兴的措施和相关政策建议。

关键词：藏粮于地；乡村振兴；新时代

文章编号：1004-7026（2019）01-0113-03 中国图书分类号：F307 文献标志码：A

2017年11月，党的十九大报告提出了乡村振兴战略。2018年中央一号文件和2018年9月印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》都强调了要“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略”，“严守耕地红线”。这充分说明，实施藏粮于地、藏粮于技战略，对于夯实农业生产能力，实现乡村振兴具有重要作用。在藏粮于地、藏粮于技战略中，藏粮于地是根本和基础，藏粮于技是手段和出路。

廖彩荣（2017）、李长学（2018）分析了乡村振兴的内涵，陈印军、易小燕、陈金强等（2016）分析了藏粮于地战略的内涵和路径选择[1-3]。本文重点分析藏粮于地战略促进乡村振兴的具体措施，提出新时代藏粮于地战略促进乡村振兴的相关政策建议。

1 新时代藏粮于地战略对促进乡村振兴的重要意义

1.1 实施藏粮于地战略是乡村振兴战略的重要组成部分

《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出：“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高农业综合生产能力”。可见，实施藏粮于地战略是提高农业综合生产能力的基础，是乡村振兴战略的重要组成部分。

农业生产的特殊性，决定了农业生产对耕地的高度依赖性。拥有数量足、质量高的耕地，是形成农业生产能力的关键和前提。实施藏粮于地战略，“藏”的是农业综合生产能力，是可持续的生产力。没有耕地保障，农业生产能力无从谈起，乡村振兴更是缺乏保障。因此，实施藏粮于地战略是乡村振兴战略的重要组成部分。实施藏粮于地战略，可以为乡村振兴提供广阔的发展空间。

1.2 实施藏粮于地战略是新时代夯实农业生产能力的重要基础

实施藏粮于地战略，核心目标是夯实农业生产能力，尤其是农业综合生产能力。从耕地数量看，改革开放40年来，我国耕地虽然有所波动，但大量的耕地为我国粮食增产豐收奠定了物质基础。永久基本农田是我国耕地的主体部分，是我国农业综合生产能力的主要支撑。占补平衡制度为保护耕地数量和质量提供了有力的制度保障和机制保障。《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》指出，到2020年我国永久基本农田保护面积不低于1亿hm2，到2022年建成0.6亿hm2高标准农田[4]。这充分说明，在保护现有农田的基础上，保护耕地数量、提高耕地质量，积极实施实施藏粮于地战略，是新时代夯实农业生产能力的重要基础。

1.3 实施藏粮于地战略是新时代实现乡村振兴战略目标的重要保障

根据2018年中央一号文件精神和《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。“产业兴旺”的本质是农村一、二、三产业兴旺，尤其是第一产业农业具有基础地位，必须兴旺。实施藏粮于地战略，与总要求息息相关，是实现农村产业兴旺的重要保障。

根据党的十九大报告提出的两阶段实现第二个百年发展目标的要求，新时代实现乡村振兴战略的发展目标，分为2020年、2035年、2050年3个发展阶段。在农业生产能力方面，到2020年农业综合生产能力稳步提升，到2035年农业结构得到根本性改善，到2050年乡村全面振兴，实现农业强国。从具体指标看，粮食综合生产能力到2022年要到达到6亿t以上[4]。乡村振兴战略目标的实现，离不开耕地的保障和藏粮于地战略的有效实施。因此，实施藏粮于地战略是新时代实现乡村振兴战略目标的重要保障。

1.4 实施藏粮于地战略是新时代解决农业发展不平衡不充分问题的重要抓手

党的十九大报告指出，我国当前社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[5]。2018年中央一号文件对该矛盾在农村的具体表现给予深刻论述。目前我国发展不平衡不充分问题在农业耕地领域的集中表现在人多、地少，耕地数量多、整体质量不高，粮食产量高、比较效益低，耕地利用多、休耕少，耕地后备资源不足、建设用地需求旺盛等方面。

在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，全面贯彻实施藏粮于地战略，一是要积极保护耕地规模，严防建设用地过快扩张、挤占耕地。二是要积极开发耕地后备资源，增强发展后劲。三是提高耕地的经济效益，调动农民积极性，通过市场机制保护耕地。实施藏粮于地战略，在耕地利用、耕地开发等方面可以发挥积极作用，是新时代解决农业发展不平衡不充分问题的重要抓手。

2 新时代藏粮于地战略促进乡村振兴的措施

新时代，在我国社会主要矛盾发生变化的背景下，藏粮于地战略促进乡村振兴的路径选择主要体现在耕地的规模、质量、利用等方面。

2.1 坚守耕地红线，严格保护现有耕地

坚守耕地红线，严格保护现有耕地，是从耕地数量和规模方面实施藏粮于地战略，促进乡村振兴。坚守1.2亿hm2耕地红线，是党和国家多年来在“三农”领域坚持的奋斗目标和责任底线。土地是人类赖以生存的根基，耕地是国家和人民粮食安全的基本保障。坚守1.2亿hm2耕地红线，是保障我国粮食安全的底线，从耕地数量和规模方面划下一条警戒线，时刻提醒我们关注全体国民的粮食安全，关注“自己的饭碗”。

实施藏粮于地战略，“地”是粮食的载体。耕地珍贵，更重要的是因为粮食珍贵，这既关系国家长治久安，也关乎每个居民的生存问题。没有生存这一前提保障，就谈不上发展问题。因此，实施藏粮于地战略，既是保障民生，又是促进乡村振兴。

2.2 依靠科技进步，提高我国耕地质量

依靠科技进步，提高我国耕地质量，是从耕地质量角度，实施藏粮于地战略，促进乡村振兴。实施藏粮于地战略是根本，但离不开藏粮于技战略的密切配合。数量和质量是一个问题的两个方面，在数量有限的条件下，积极提高质量，可以克服数量不足带来的缺陷。

依靠科技进步，提高耕地质量是提高农业供给质量的前提。根据自然资源部数据显示，2016年末，低等地和中等地占我国耕地总面积的70.51%，我国提高耕地质量的空间和潜力非常大。杭大鹏（2016）认为应通过强化耕地质量建设，实施“藏粮于地”战略[6]。

当前，我国居民粮食消费开始从“吃得饱”向“吃得好”转变。在这一背景下，提高粮食供给质量，必须依靠先进的农业科学技术，提高粮食育种能力、改善土壤质量、提高水资源质量、改善生态环境，实现绿色种植，最终提高粮食质量和农产品供给质量，满足居民绿色消费需求。

依靠科技进步，提高耕地质量，是提高农业综合生产能力的有效途径。改革开放以来，工业化和城镇化快速发展，建设用地需求量较大。今后相当长一段时间，我国工业化和城镇化过程中建设用地需求仍会上升。在此背景下，耕地数量上升的空间较小，必须从提高耕地质量、耕地产出方面下功夫。要充分发挥农业科技的作用，提高农产品单位面积产量，增加总产出，这是缓解我国耕地资源不足的有效措施。

2.3 推动产业融合，提升耕地比较效益

推动产业融合，提升耕地比较效益，是从市场机制角度，实施藏粮于地战略，促进乡村振兴。推动产业融合是提升耕地比较效益的重要途径。推动产业融合，关键是推动农村一、二、三产业融合。具体到耕地比较效益方面，就是要提高农民在耕地上的收益。当前，农民“种粮吃亏”、粮食大省变成“财政穷省”的现象还在一定范围内存在，这是我国社会主要矛盾在耕地比较效益方面的具体体现，推动农村一、二、三产业融合，是解决这一矛盾的有效办法。

推动产业融合，提高农民、农业产业化龙头企业、农民合作社等农业经营主体的粮食综合收益，提高各类主体种粮积极性，既避免了耕地资源闲置，保障粮食安全，又促进了乡村产业发展，推动乡村振兴战略的实施。

推动产业融合，增强农村各产业间的有机联系，完善和延伸农业产业链，提高耕地的利用效率，是实施藏粮于地战略、促进乡村振兴的重要手段。通过一、二、三产业融合，完善和延伸农业产业链，让农民分享价值链收益，逐渐缩小城乡差异，提高耕地的利用效率，最终实现藏粮于地和乡村振兴。

2.4 开发后备资源，增加耕地储备规模

开发后备资源，增加耕地储备规模，是从耕地数量角度，提高耕地产量。根据自然资源部2016年全国耕地后备资源特点分析数据显示，我国近期可开发利用的耕地后备资源面积为220万hm2，占耕地后备资源总量的41.1%。我国耕地后备资源非常有限，而且分布较为分散。通过科技创新、有序保护和开发、积极保护耕地后备资源等手段，充分挖掘耕地后备资源潜力，从总量上增加我国耕地储备规模，可以提高我国耕地数量，缓解耕地减少的压力。

当前我国耕地后备资源主要集中在中部和西部地区，分布不均匀。新疆、河南、黑龙江、云南等地区耕地后备资源较为集中，东部發达地区耕地后备资源较匮乏。从区域角度看，积极开发中西部地区的耕地后备资源，是增加我国耕地储备规模的主要途径之一。

2.5 促进土地流转，拓展耕地利用空间

促进土地流转，拓展耕地利用空间，是从耕地空间分布的角度，通过土地结构转换来扩大耕地面积。根据自然资源部2017中国土地矿产海洋资源统计公报统计数据，2016年我国建设用地中城镇村及工矿用地为3 909.51万hm2，占比为81.3%。2018年中央一号文件中，提出要深化农村土地制度改革，“对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励”，这是协调农用地于建设用地矛盾的积极探索。随着城镇化推进，农村闲置宅基地越来越多。积极推进宅基地流转，通过土地置换等途径统筹利用闲置宅基地，提高农村居住空间密度，可以腾出大量土地转为耕地，拓展耕地利用空间。

城镇化一方面占用了一部分耕地，另一方面将大量农民转化为市民，农村留下大量闲置耕地和宅基地，这为增加耕地提供了空间。当前宅基地流转还处于试点阶段，从长期看，大量的“空心村”置换出来为新增耕地留下了巨大的空间。郑风田（2017）等学者认为实施乡村振兴战略要把握合并小村庄等关键问题[7]。

3 相关政策建议

新时代，通过实施藏粮于地战略，确保农业综合生产能力，促进乡村振兴，相关政策建议如下。

3.1 构建并完善保护耕地的长效机制

藏粮于地是一个需要长期执行的战略，必须构建并完善保护耕地的长效机制。严格保护现有耕地，要从制度、法律等多方面着手，建立长效机制。当前，我国永久基本农田特殊保护制度、重要农产品生产保护区建设、粮食生产功能区建设等措施，在保护现有耕地方面发挥了重要作用，需要长期坚持并不断发展完善。2017年1月，中共中央国务院出台了《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出改进耕地占补平衡管理，进一步强化了耕地占补平衡的政策效果，尽量避免“占优补劣”等现象出现。

3.2 建立农业科技创新提高耕地质量的支持机制

在农业科技领域，设立专项资金支持与耕地质量相关的技术研发，建立完善的成果转化体制，提高农业科技成果的利用效率，切实依靠科技提高耕地质量和等级。另外，要积极设立专项资金，建立耕地后备资源的技术支撑体系。通过先进技术，改良土壤结构，为开发耕地后备资源、增加耕地创造条件。

3.3 通过市场手段鼓励开发耕地后备资源

建议通过市场手段，激励个人、企业及社会力量参与开发耕地后备资源，提高耕地后备资源的转化效率和利用效率。耕地后备资源的单位产出相对较低，可以通过降低租金、给予生产补贴等方式，支持不同主体参与开发耕地后备资源，持续提高土地等级。

3.4 鼓励通过土地流转补充耕地资源

耕地流转提高了耕地利用效率，宅基地流转为集约使用土地提供了广阔的空间。在闲置宅基地集中连片地区，可以先行探索土地置换、回购等途径，实现闲置宅基地统筹使用，转化为农业用地，逐步提高土地质量等级，最终达到耕地质量要求。

3.5 积极培育新型职业农民

贯彻藏粮于地战略，实现乡村振兴，都需要人才支撑。农民是农业劳动和乡村活动的主体，新型职业农民从传统农民转变而来。积极培育新型职业农民，促使传统农民适应新时代的发展要求，有利于实施藏粮于地战略，充分保护和利用耕地，有利于为乡村振兴提供人才支撑。

4 结束语

实施藏粮于地战略，确保农业综合生产能力，是实现乡村振兴的重要内容。土地是乡村依赖存在的载体，通过充分利用现有耕地、开发耕地后备资源、土地流转置换等途径，提高耕地存量和质量，最终实现耕地的可持续利用，实现农产品的可持续供给和高质量供给。

参考文献：

[1]廖彩荣.乡村振兴战略的理论逻辑、科学内涵与实现路径[J].农林经济管理学报，2017，16（6）：795-802.

[2]李长学.论乡村振兴战略的本质内涵、逻辑成因与推行路径[J].内蒙古社会科学（汉文版），2018，39（5）：13-18.

[3]陈印军，易小燕，陈金强，等.藏粮于地战略与路径选择[J].中国农业资源与区划，2016（12）：8-14.

[4]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》编写组.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[M].北京：人民出版社，2018.

[5]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[6]杭大鹏.强化耕地质量建设，实施“藏粮于地”战略[J].中国农技推广，2016（2）：3-5.

[7]郑风田.实施乡村振兴战略要把握的关键[J].中国乡村发现，2017（6）：37-39.