农村土地流转状况与对策研究

任金花

摘 要：以灵丘县土地流转的现状为研究对象，分析农村土地流转的概念、形式和特点，结合实际探讨影响土地流转的不利因素，并提出相关建议，以期在今后的土地流转工作中提供参考。

关键词：土地流转；农村；建议

文章编号：1004-7026（2019）01-0026-03 中国图书分类号：F321 文献标志码：A

1 农村土地流转的概念和形式

1.1 概念

农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，将经营权转让给其他农户或其他经济组织的行为。农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的必然选择，对于推进适度规模经营、解决弃耕问题、促进土地使用权进市场有十分重要的意义。

1.2 形式

1.2.1 出租

出租是指承包经营权人在不改变原承包关系的前提下，将其承包经营权发包给第三方并收取租金的行为。这种形式是发包人在承包期内将承包权转移给另一方，但与土地所有权人的合同关系并没有解除，这种转让方式简便易行，大多農户采用这种形式。

1.2.2 转让

转让是指土地承包经营权人将承包经营权一次性转让给其他个人和组织的行为。这种形式因土地而形成的权利义务关系发生了转变，所以，土地所有权者有权解除与原土地承包人形成的合同关系。

1.2.3 互换

互换是指土地承包经营权者自愿将其承包经营的土地相互交换的行为。这种行为直接以交换的方式完成交易，交易完成后，双方的土地承包经营权也随土地的改变而改变。

1.2.4 参股

参股是指将土地使用权作价入股合作社或其他经济组织，形成股份制经营的经济行为。由于土地使用权变成股权，农民对土地没有实际控制权，但通过股权方式来获得经济利益。通过参股的方式，可以使合作社等经济组织整合资源，促进农业规模化经营，实现农户与合作社“双赢”。

2 灵丘县概况及土地流转的现状

灵丘县位于山西省东北部，大同市东南角，地理坐标为东经113°53′～114°33′，北纬39°31′～39°38′。东与河北涞源县、蔚县接壤，西与山西省繁峙县、浑源县毗邻，南与河北阜平县交界，北与山西省广灵县相连，相传以战国时赵武灵王葬此而得名。灵丘县境内群山环绕，素称“九分山水一分田”，总面积2 732 km2。全县辖3镇9乡、255个行政村、186个自然村。全县人口24万人，其中农业人口20万人，2017年农民人均纯收入7 271元。

灵丘县耕地总面积33 104.8 hm2，截止2017年底，流转土地面积已达6 376.2 hm2，占全县总面积的19.26%。其中，口头协议的土地流转占较大比例，约4 982.8 hm2，占全县土地流转面积的78%以上。从流转形式来看，转包5 361.6 hm2，占流转面积的84.09%；转让113.2 hm2，占流转面积的1.78%；置换856.9 hm2，占流转面积的13.44%；其他形式44.4 hm2，占流转面积的0.69%。

3 土地流转的特点

分析灵丘县农村土地流转现状，呈现以下特点。

3.1 流转区域不平衡

经济发达的乡镇相对来说就业门路较宽，收入来源广泛，对土地的依赖程度较低，而且土地平坦肥沃，易于集中连片经营，这些乡镇土地流转面积较大。如武灵镇、东河南镇分别流转767.6 hm2、1 288.3 hm2，占全县流转面积的12%、20.2%。经济欠发达的乡镇的农民仍然把土地当作收入的主要来源，有很强的依赖性，这些乡镇土地流转面积较小。除了武灵镇、东河南镇外的其他10个乡镇共流转4 320.2 hm2，占全县流转面积的67.8%。

3.2 流转程序不规范

从流转时间看，长的有二三十年，也有三五年不等。一些有经济实力的组织或个人通过合同的方式从农户手中流转大面积土地，用于发展种植、养殖等综合开发，这种土地流转规模较大、时间较长，有10年以上，甚至30年。也有一些通过口头约定的方式进行互换和出租，流转时间较短，有的甚至一两年，这种土地流转一般规模不大，手续也不正式，互相之间没有约束力。据了解，通过合同方式流转的1 393.4 hm2，占全县流转面积的21.8%，口头协议方式流转的4 982.8 hm2，占全县流转面积的78%。

3.3 流转效果不理想

由于整个农业还属于弱质产业，建立在这种基础之上的土地流转效果就可想而知了。据调查了解，全县流转土地13 hm2以上的种养大户、合作社、家庭农场的大部分成本居高不下，经济效益仍较低，因此，流转双方的积极性都不太高。

4 影响土地流转的不利因素

实践证明，土地流转和适度规模经营是发展现代农业的必然选择，是农村经济发展的大趋势。然而，在调查中发现，由于主客观因素的制约，灵丘县农村土地流转还存在不少困难和问题，成为影响土地流转的不利因素，主要表现在以下方面：

第一，农民思想保守，分散田块不利于流转。“土地是命根子”的思想观念可以说在我国农村已根深蒂固，有几千年的历史。因此，要想改变这种观念也不是一朝一夕的事。灵丘县是国定贫困县，信息闭塞，文化经济落后，大多数农民受教育程度不高，打工缺技能、就业没保障，只好把土地作为主要的生活来源，依赖性一时难以摆脱。再则，农村的养老、医疗保障水平偏低，社会保障体系还在完善之中，当前农民新农合、养老保险虽然已基本覆盖，标准也有所提高，但与日益增长的生活水平还有不小的差距。据了解，农村60岁以上的养老金只有100多元，虽然医疗报销的比例已达80%，但剩余部分对于收入不高的农民来说仍然是不小的负担。在这种情况下，很大部分土地分散在自耕农民手里，给集中连片开发造成很大障碍。

第二，政府职能缺位，流转渠道不通畅。目前，灵丘县农村土地确权工作已告尾声，为土地依法有序流转打下了基础。但由于政府在土地流轉管理和服务方面的缺位，导致了土地流转不规范，土地流转供求信息不透明、不对称，伤害了农民流转土地的积极性，农村土地流转进程迟缓。据了解，目前，全县土地流转大部分是口头协议，缺乏规范操作，即使少数有文本的合同也不规范。这样，一旦发生土地流转方面的纠纷，很难得到有效解决，流转双方的权益难以保障。同时，由于缺乏必要的土地监管手段，导致了农村很多的撂荒地、半撂荒地没有得到合理流转，造成了大量土地资源的浪费。

第三，缺乏优势产业，流转动力不足。目前，灵丘县大宗的农作物主要还以玉米、杂粮、马铃薯为主，这些传统的农副产品，不论质量还是数量都不具备优势。近年来，新培育的中药材、仁用杏、干果等产业规模不大，很难与市场上的同类产品竞争，对土地的需求十分有限。据了解，全县农加工企业11家，成规模的养殖户64家，33 hm2以上规模种粮大户、合作社26家，这些经济实体规模不大，效益较低，吸纳土地的能力不足。因此，缺乏优势产业支撑，也是造成土地流转难的一大难题。

5 相关建议

土地流转对于农民增收、农业增效、乡村振兴的意义不言而喻，加快土地流转，推进农业经营规模化，也成为当务之急。因此，应集政府之力、聚社会之资源，积极探索土地流转的新思路、新途径、新方法。

5.1 加大宣传力度，营造土地流转的社会氛围

通过广播电视、网络、宣传栏等形式，积极宣传党的十九大关于第二轮承包到期再延长30年的政策，宣传农地流转“十九条”，给农民吃定心丸。印发图文并茂、通俗易懂的“小册子”、宣传画等，使党和政府的土地流转政策家喻户晓，从思想上消除农民群众对土地流转的一些不必要的顾虑，调动广大农民积极参与土地流转的积极性。同时，加强对农村干部、种养大户、合作社、家庭农场、农企等负责人的培训，提高他们对土地流转的认识，引导他们树立现代农业发展理念，进一步解放思想，加快农业发展方式转变，走适度规模经营的路子，促进农村土地良性流转、有序流转。

5.2 建立健全土地流转机制，推进土地流转规范化建设

农村土地流转重在完善机制，强化服务，各级政府应为土地流通双方提供平台。一是建立服务机构。县级政府应在农业部门成立土地流转服务中心，引导建立土地流转市场，提供发布流转政策法规信息、规范土地流转程序、仲裁流转纠纷等服务；乡镇应建立土地流转服务站，具体负责土地流档案管理、提供土地供求信息、签订流转合同、调处双方纠纷等服务。行政村村委会应当为土地流转双方提供中介服务，做好土地流转的基础性工作，如提供原始信息、为双方牵线搭桥等。通过县、乡、村3级网络的服务引导，确保土地健康有序流转。二是建立健全土地流转监管体系。尤其对土地非农流向要严管控，制止各种寻租、随意改变土地用途、强占强征等侵害农民土地权益的违法违规行为。三是建立价值评估体系。探索以市场机制双方议价和按单位面积玉米平均产量定价并行的流转价格形成机制，为土地有偿流转提供合理依据。四是规范流转行为。对已形成事实流转但未签订流转合同的，督促流转双方签订流转合同，对已签订的流转合同但不太规范的按标准文本要求加以完善。流转操作过程中要做到程序合法、文本合规、资料完备，推动土地流转走上科学、规范、有序的轨道。

5.3 强化流转政策措施，推动适度规模经营

灵丘县是一个资源富集而开发不足的欠发达山区县份。当前，国家及地方出台的一系列土地流转政策，欠发达的地区也迎来了前所未有的发展机遇。

第一，应积极与京、津、冀、雄地区对接，通过招商引资、给予优惠政策等措施，吸引外地客商投资当地农牧业，拉动传统产业转型升级，逐渐发展成当地的现代农业支柱产业。同时，应利用邻近京、津、冀、雄的区位优势和交通便利优势，打开与大型农贸市场、大型超市的销售通道，以质优价廉的农副产品赢得市场，争取更多的农业订单。

第二，出台政策鼓励高校毕业大学生、返乡创业人员及各类专业技术人员领办、参办各类新型经营主体，为新型经营主体注入新鲜血液，开展适度规模经营，推动传统优势产业上档次、上水平。围绕本地干果、苦荞等特色产业，引导带动能力强、产业规模大、品牌信誉高的专业合作社、家庭农场新型主体，完善内部管理机制和利益分配机制，吸引一部分农户以土地参股合作社，不断扩大合作社的规模，壮大合作社的实力。

第三，发动社会力量投资建设龙头企业，以参股、租赁等方式流转农户承包地，建立苦荞、干果等特色农产品基地，引导建立农产品绿色无公害生产标准化体系，加强农产品品牌建设，推动传统产品向高端市场迈进。

第四，资产收益扶贫、农业综合开发、农村整治工程等项目，应向规模经营主体倾斜，不断增强这些经营主体吸纳土地的能力。

5.4 创优土地流转环境，引导农村土地流转健康发展

首先，发挥典型示范引领作用。对于土地流转达到一定规模的农企、专业合作组织、家庭农场、种粮大户，按当地产业区划布局，每年应采取以奖代补、贴息贷款的措施予以扶持和奖励。树立当地土地流转标杆，引导一批农民通过土地流转的方式实现规模经营，积极探索农村土地流转的新模式、新路径。

其次，促进农村劳动力向二、三产业转移。土地流转和集约化经营势必会使大批农村劳动力闲置，这个问题能否解决，直接关系农村社会的稳定。应合各方之力，有针对性地进行实用技能培训，力推一批中青年劳力在县内外就业，并保证输得出、稳得住、有奔头。

再次，提高农村社会保障的水平。应继续扩大低保的覆盖面，提高农村养老金水平，建立兜底保障制度，完善新农合制度，进一步提高报销比例，将养老、低保、五保、救灾、特困等政策措施整合在一起，形成一个综合功能的农村社会保障网络，解决农民转出土地的后顾之忧。