耒阳交投债务风险研究

肖文慧 邓楚瑶

耒阳市交通水利建设投资有限公司由政府通过财政资金注资等方式投建， 以地方政府出具的信用担保为条件，根据地方政府的项目需要，从银行或其他金融机构融入资金以此满足地方政府建设的需要。主要经营普通公路投资及开发、土地开发与经营、房地产项目开发等项目。但随着近几年耒阳交投规模的增大以及国家政策的转变，风险不断积累，巨额债务也成为了最大的风险点。因此，本文将以耒阳交投为例对其进行债务风险研究分析，进而提出相应的管控措施以供地方政府融资平台参考。

一、耒阳交投现状分析

（一）偿债能力分析

1.耒阳交投的资产负债率逐年递增，偿债压力逐渐增大。截至2017年末，耒阳交投债务融资余额为18亿，占公司负债总额的 64%，如果国家信贷政策或货币政策有所调整，有可能降低耒阳交投获得银行贷款的能力，从而出现融资难的风险。

2.耒阳交投筹资活动产生的现金流入占比虽逐年减少，但基于行业特点其筹资活动产生的现金流入量仍占比不少，若未来几年加大城市基础设施建设的规模，则会进一步加大耒阳交投的债务规模，产生大量筹资活动现金流入并使其面临较大的筹资压力和资金支出压力。如果未来公司的经营性现金流未达到一定规模，将会影响耒阳交投的偿债能力。

（二）盈利能力分析

1.耒阳交投的盈利能力极差且波动较大，投资活动现金流净额也持续为负，这主要是因为耒阳交投正处于发展初期，投资量巨大，且在建项目尚未取得收益，也将对其未来偿债能力造成影响。

2.耒阳交投期间费用较高并有逐年增长的趋势，从期间费用的构成来看，财务费用是最主要的构成部分，一方面可能会降低耒阳交投的毛利润率使其承受盈利能力继续下降的风险，另一方面也揭示了耒阳交投有息债务负担较重，融资难度和成本都在增加。

二、耒阳交投债务风险分析

（一）政策性风险

2015年1月， 在新《预算法》生效执行之前， 地方政府融资平台公司举借的用于公益性基础设施项目中需要政府偿还的债务，均归入到地方政府债务限额范围内， 截至到2014年底， 大多数地方政府通过融资平台举借并依赖地方财政“兜底”。新《预算法》生效后， 据相关规定， 分离了地方政府融资平台为地方政府融资的功能， 融资平台公司举借的债务， 地方政府只需承担以其出资额为限的有限责任，地方政府不再为平台负债“兜底”， 这让地方政府融资平台承受着较高的债务风险。

（二）还款来源风险

耒阳市交通水利建设投资有限责任公司作为地方政府的投融资平台，其绝大部分注册资本都是公共设施，现金注资极少，其融入资金主要用于建设道路、桥梁等非经营性资产，目前无法取得收益，发生债务危机时也很难变现，且耒阳交投大部分是城市基础设施领域项目，其社会效益高于经济效益，所以出现了资产负债率逐年递增，资产利润率较低，项目自身现金流短缺的情况，从而导致还款来源不足，无法满足偿债需要。再加上平台公司本身对于一些已抵押的资产不具备完全的抵押物处置权，这也增大了还款的风险。

（三）合规性风险

耒阳交投的高层管理人员大多数是由地方政府官员兼任或委派的， 有着强烈的行政色彩，经营决策更多的体现的是政府导向而非市场导向，主观性较强，到最后平台累积的高额债务也只能通过地方财政兜底或借新还旧的方式处理，合规上的瑕疵使企业存在着极大的隐性债务风险。

三、债务风险的成因

（一）地方政府的财权与事权严重不匹配

自实施分税制改革以后，各级政府财权重心上移， 事权重心下移，导致了地方可支配财力远远无法满足资金需求。除此以外， 2015年以前， 旧《预算法》禁止地方政府自主发债权， 为了发展地方经济， 各级地方政府借助融资平台向金融机构变相举债以匹配其承担的事权。

（二）融资渠道单一，独立偿债能力有限

耒阳交投融资渠道以政策性银行贷款为主，占融资总额的60%;新《预算法》生效前，款项偿还以借旧还新为主，占78%， 靠自身收益偿债的贷款仅占20%。2015年以前，耒阳交投公司类型以公益性为主， 资金来源单一，债务偿还以地方政府担保为主， 独立偿债能力有限。

（三）内部管理体制不健全

未能建立系统、规范的内部管理体系，缺乏良好的风险控制环境。未能形成有效的偿债和债务风险管理制度， 只通过行政手段进行管控， 这样的管理模式使企业产生了债务风险。

（四）资本运作率低下

截至2017年末，耒阳交投贷款主要投向城市基础设施领域，从其债务资金投资项目来看，许多项目无法产生直接的经济利益， 投资的现金净流量较低， 难以清偿债务本息导致融资平台债务风险恶化。

四、债务风险的管控措施

（一）轉型发展，创新融资平台模式。

湖南省政府专题会议提出，要做好化债方案和平台公司剥离融资功能方案，确保资金链不断，确保按时间节点，实现所有平台公司全部转型为市场化企业主体的目标。这不但打通了经营性事业单位的改革改制渠道， 也指明了融资平台改革创新实现转型发展方向。转型发展已经成为地方政府融资平台的唯一出路，而转型必须要创新，创新是引领发展的第一动力。应该深刻地认识到， 政府和社会资本合作的PPP模式已经正式上线， 该模型吸收社会资本注入， 缓解了地方政府筹资难的问题， 将民间资金的风险转移给了私人部门， 通过私人部门趋利的推动， 提高公共项目的创新性与盈利性。

（二）转变理念，强化内部管理

在转型过程中，不仅要实现政企分离，减少政府行为对企业的经营干预，也要尽快完善公司法人治理结构，建立符合现代企业要求的相关制度。一方面需明确政府与企业各自的责任，另一方面双方都要以市场参与主体的平等地位共同推动市场化运作，以市场化的管理机制代替原先的行政管理体制。

在转变了股东层面的治理理念后，企业内部也应进一步完善投融资决策机制，包括重大事项决策流程、董事会和管理层的决策权限等，切实发挥企业各层级职员的作用，规范决策流程，避免流于形式。

（三）理好关系，保证企业可持续发展。

企业应当正确处理融资、投资和运营三者间的关系，构成良性循环，应加强对已开发项目的运营和资源利用，应提高对土地、公路、桥梁等非经营项目的利用效率和运营管理，以此来提升企业抵抗债务风险的能力。

（四）灵活融资，拓宽融资渠道，降低融资成本。

耒阳交投目前主要的融资渠道是银行贷款，对于经营性项目和准经营性项目可通过积极引入民间资本，从而提高民间资本的利用率，降低融资成本。

（五）制定具体的债务偿还计划，明确负债的偿还责任

地方政府在举借债务的同时应制定出详细的债务偿还计划，计划中也要规定负债的具体偿还责任，资金的使用范围，债务的偿还期限以及偿债资金的来源。偿债主体要认真执行偿债计划，管理好偿债资金并及时足额偿还债务本息。地方政府也应提高增加财政收入和偿债的能力，提升债务资金使用效率，防止因资金浪费而造成债务无法按时偿还。除此之外，建立偿债基金也是防范债务风险的有效措施，财政部门按债务余额的一定比例，将年度经常性收支结余和债券投资项目收益列入偿债基金，以此来偿还尚未产生效益的项目债务以及下一级政府暂时无力偿还的到期债务。（作者单位：湖南人文科技学院）