国家管网公司将重塑我国天然气市场体系

□ 刘满平

成立独立的管网公司将推动天然气行业市场化，使天然气市场竞争更加充分，也更加激烈。

对油气产业尤其是天然气产业来说，管网等基础设施起着非常重要的作用。我国天然气产业能够用10多年的时间从商业化起步到快速发展，首先得益于天然气管网的发展，可以说是“管网决定市场范围、管网决定发展空间”。因此，3月19日，中央全面深化改革委员会第七次会议强调，要推动石油天然气管网运营机制改革，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司（以下简称管网公司）。组建国家油气管网公司将是我国天然气体制改革中最为重大和根本性的改革措施，势必会对现有天然气市场体系带来深远的影响。

天然气市场体系五大要素

对于天然气市场体系的具体定义，不同的人从不同的角度出发有不同的定义和观点。如果从政府和宏观层面考虑，天然气市场体系是指建立在一定天然气基础市场上，天然气资源配置方式、市场运行机制、市场制度或规则、监管机制等各种资源要素与关系的综合。天然气市场体系的基本构成要素包括五大部分：市场基础要素、市场制度、市场结构、市场运行机制和市场管理与监管机制。五大部分又可以细分为各种具体的构成内容：市场基础要素主要包括资源市场、消费市场、基础设施市场和金融市场（期货与现货）；市场制度包括交易、信用、准入、退出、标准、信息等制度或规则；市场结构包括市场主体、市场格局和市场集中度；市场运行机制包括供求机制、价格机制、竞争机制、风险机制、交易机制等，其中价格机制处于核心地位；市场管理与监管机制包括组织规划、战略决策、市场监管等。五大基本要素中，天然气市场体系各组成要素运行关系市场基础要素是促进市场快速发展、奠定市场体系运行的基础；市场制度、市场管理与监管机制是保障天然气市场良性运行的条件；市场结构对市场运行机制起着重要影响。五大基本要素的相互关系如图所示。

国家管网公司对市场体系的影响

（一）对市场基础要素的影响

1.资源市场：目前天然气上游勘探开采区块基本上被国内少数几大油气企业拥有，进口管道气受国际政治因素及管网限制，其他企业很难进入。在国内天然气产量继续大幅提升难度较大、管道气又受多方掣肘的情况下，国内资源供应增量靠进口LNG补充的比例不断提高。2018年我国天然气产量1610亿立方米，进口气1237亿立方米，占比达43.4%。未来国家管网公司成立后，运销分离，管网公平开放，预计会有更多的市场主体进口LNG，甚至是进口管道气。因此，对国内资源市场供应是利好的。

华东石油局泰州采油厂职工检查天然气管线。沈志军 摄

2.消费市场：我国天然气消费的快速增长主要取决于三个因素：管网的规模、环保政策与价格因素（包括财政补贴）。之前受制于管网资产主要由三大企业投资建设，其他企业的气源和销售区域难免受制于人。未来，在环保政策维持不变的前提下，管网公司对外公平开放准入，可以让其他供气商使用管网输送自己的气，扩大销售范围。长远来看，管网公司的成立可以使得市场竞争更加充分，通过竞争来降低天然气价格，提升其竞争力，促进天然气消费。

3.基础设施市场：我国天然气基础设施市场存在的两大问题是互联互通程度低和管网建设不足。截至2017年底，我国建成运行的长输天然气管线总里程7.4万公里，但干线管道密度只有7.3米/平方公里，分别相当于美国、法国、德国的1/8、1/9和1/10，国内管网建设严重滞后于天然气产业发展速度，不足以支撑天然气作为主体能源的地位。管网公司成立后，在一定的合理收益下，将会吸引更多社会资本进入天然气基础设施领域，刺激社会资本投资的热情，一定程度上会激发企业建设管网和开发的热情。

4.金融市场：成熟的天然气市场一般由现货和期货市场组成。金融期货市场与实物现货市场相结合，不但可以让天然气产品的定价更加合理，也能帮助交易商通过金融工具规避价格波动风险，对天然气产业的稳定与发展具有极大的推动作用。成立管网公司，有利于实现“放开两头、管住中间”的改革目标，推动天然气行业市场化，有利于推动天然气现货和期货市场的发展。毕竟，在一个政府严加管制的行业，现货和期货市场是没有任何发展空间的。

（二）对市场制度的影响

没有科学、公平、有效的市场制度安排和市场规则，天然气市场就是一部无法启动的机器。之前我国管网建设缺乏统一的技术标准。各投资主体建设的管道自成一体，在压力等级、管径大小、计量方式等方面各有不同，接入条件透明度不够，增加了相互间衔接难度。管网公司成立后，由于市场交易主体交易行为方式将发生重大变化，其一系列市场制度或规则将发生改变。首先，各种气源要进入管网，就必须有统一的标准和准入规则，结算方式也要统一。国家管网公司和各地的省管网管道建设理念和技术水平也得协调一致。其次，由于改革后市场主体更加多元化，在运销分离后，可能会出现供气方与需求方违约的情况，这时就必须建立一套完善的信用体系和退出体系，避免少数不守信用的主体损害整个市场。再次，管网公司属于自然垄断性企业，其成本、价格及公平开放的行为等，都要受到政府和社会的监督，能公开的信息都必须公开。

天然气市场体系基本构成要素

（三）对市场结构的影响

市场结构中，市场主体包括企业、用户、政府及中介服务机构；市场格局是指交换活动中市场买卖双方所处的地位和相互关系，体现在供不应求、供大于求、供需基本平衡等3种状态；市场集中度体现了市场竞争和垄断程度。管网公司成立后，政府管制逐步放开，市场生产者、用户及中介服务机构的数量增加，性质多元化，之前三大油气企业的市场集中度将有所降低，市场竞争更加充分。之前市场在“以产定需”“以产定销”的销售模式下很容易保持供需基本平衡，但管网公司成立，供需基本平衡将会被打破，市场供不应求或者供大于求将成为常态。

（四）对市场运行机制的影响

1.供求机制。以前是上中下游一体化发展，少数几家油气企业对管网的控制制约了更多其他市场主体的进入，上游竞争性不强，供给方数量不多。供求机制是“少对多”。管网公司成立后，管线独立，管输和销售业务分开，其他主体通过管网的公平开放进入市场的概率大增，供给方数量增加，供求机制转为“多对多”。

2.竞争机制。目前我国天然气管网主要掌握在三大石油公司手里，供销一体的运营模式和天然气的地域垄断属性使得其他供气商和下游用气企业议价能力弱。成立独立的管网公司，现有油气企业业务被拆分，管网资产从自己手中剥离，意味着在市场上垄断力和话语权得到削弱，客观上提升了其他市场主体公平竞争的能力，市场竞争将更加激烈。

3.价格机制。我国天然气价格采取的是“分级、分段”管理方式，中心城市门站批发价由国务院价格主管部门或省级价格主管部门规定；地方配送公司的终端零售价格由地方价格主管部门按照成本加成原则制定。而门站价是将气源出厂价与长输管网管输价捆绑在一起测算的，实行“基准价+浮动幅度”，实际上是一种政府管控与市场调节相结合的价格管理方式，其中基准价采取与油价挂钩方式。目前已经实行并测算的长输管网管输价格是作为上游供气公司的内部结算价格，是不与下游买方发生直接联系的。按照“管住中间，放开两头”的总体改革思路，天然气的出厂价格或者市场价格应由市场决定。管网公司成立后，长输管网管输价格可以从门站价中剥离出来，而且直接面对下游用气方，为放开气源价奠定基础。此外，按照目前的管输价格管理办法测算管输价，在国家管网公司成立初期，市场供应格局没有很大的变化是适当的。但随着天然气供应格局的变化和供应主体的增多，通过“准许成本+合理收益”原则核定管输价的方法可能就要进行适当调整，应采用国际通用的“两部制”，按照“使用费”和“容量费”分别计取，这种定价方法有利于提高管输效率。

4.交易机制。以前下游城市燃气企业等用户直接和上游供气企业谈判，不需要考虑管网运输的问题。以后，除此之外，还需要面对管网公司这个新的谈判对象。此外，随着储气等辅助市场的发展，市场交易将更加灵活和多样，现货方式将更加受到重视。

5.风险机制。管网公司成立后，市场主体多元，交易方式多样，市场竞争加剧，再加上天然气产业高度依赖管网及民生性等特性，风险也会随之涌现：一是管网建设速度放缓的风险。之前油气企业可以通过上游和下游的利润来补充管网建设的资金来源；成立管网公司后，建设的压力转移到单一企业上来。如果管输费定得过低，管网建设资金得不到保障，如果定得过高，又不利于天然气消费。二是在市场化改革中，市场交易违约事件频发，市场供求矛盾可能会更加突出。三是管网公司的垄断行为得不到很好的、强有力的监督，容易诱发道德风险。四是民生保供责任无法得到落实。之前民生保供的责任主要由少数供气企业来承担，未来可能会面临相互推诿责任的风险。

（五）对市场管理与监管机制的影响

1.组织规划。根据《中长期油气管网规划》，预计到2020、2025年，我国天然气主干管道将分别达到10.4万公里、16.3万公里。目前我国天然气主干管道里程与这一目标仍有较大差距。未来随着管网规模的逐步扩大，气源与用户的增多，国家应根据我国自有气源、进口气源的规划和下游市场分布情况，统筹规划管网布局，根据实际情况稳妥分步、分段实施，科学合理设计管道走向和干支线配比；管输容量设计既要结合当前实际情况，也要考虑长远发展，遵循适度冗余原则。此外，之前不同投资主体运营的管道相对孤立，输送能力分散、利用率低，无法统筹平衡和优化调度运行；各家管理理念、管理方式不一致，统一调控的协调难度大。管网公司成立后，必须抛弃目前气源公司利用自己的管道自主调度气源的分散局面，统一调度全国境内所有气田、储气库、LNG接收站、入境管道气、煤制气等气源。

天然气分公司青宁输气管道江苏高邮段施工现场。范友林 摄

2.市场监管。管网环节是自然垄断环节，供气和用气属于竞争环节业务。之前油气企业是竞争环节业务与垄断环节业务混合在一起，政府主要对其价格进行监管而很少对其行为进行监管。管网公司成立后，将之前从属于多家企业的垄断环节业务集中于一家公司，垄断性更加突出，这时候就需要政府将管网公司定位于公益性企业单位，只能通过提供运输服务获得收入，而非通过买卖气赚取差价获得收入，并加强经济性、社会性和安全性监管。

势必重塑整个天然气市场体系

长期以来，我国天然气行业存在诸多比较难以解决的矛盾和问题。对此，国家也出台了改革意见和其他专项的改革措施，成立国家管网公司无疑是最具影响的改革措施之一，势必会重塑整个天然气市场体系，并对责任和利益重新划分。但是，天然气产业发展中存在的问题，不能指望成立管网公司就能完全解决，而且成立管网公司后还会面临其他一些可知或未知的问题，也会遇到很多困难，例如，如何从现有国有石油公司剥离出来，如何进行资产评估和处置负债？如何保证管网公司持续的现金流入？如何处理好与省管网的关系等。这些都要深入思考，通过改革和创新去面对、去解决。