利益视角下城中村体制内治理组织构建依据和制约因素透析

姚嘉 张泽峰

摘要：随着我国城市化快速发展，一些城市当中的村落暴露出更多的问题。在社会调控体制重构中，城中村治理组织的重新界定与梳理，显得尤为必要。本文从城中村治理组织角度切入，通过对城中村治理组织的自身解析与治理组织治理的成效观察，试图去对治理组织获得新的理解，帮助其获得更準确的定位，使其更加充分发挥其作用。

关键词：城中村治理   群体隔阂   管理失效

在社会调控体制重构中，城中村治理组织的重新界定与梳理，显得尤为必要。我们从城中村治理组织角度切入，通过对城中村治理组织的自身解析与治理组织治理的治理成效观察，试图去对治理组织获得新的理解，帮助其获得更准确的定位，使其更加充分发挥其作用。

一、城中村治理组织问题现状

（一）城中村管理失效问题严重

李培林认为：“城中村存在深层次的城乡差异体制因素，一是土地制度的差异，二是社会管理制度的差异，三是与土地制度和管理制度相联系的“村集”制度。”[1]城中村是由传统农村转化过来的，以前治理组织只需要从事较为简单的管理。但是随着内部结构的改变，许多工作变得复杂，已有的管理方式难以进行有效地管理。城中村出现了一些管理缺失问题，比如，私自加高楼层建设，无规划建设等，让管理者十分为难。有些城中村出现基础设施配套不全问题，人口急剧增长，基础设施更新跟不上，导致居住环境变差，成为脏乱差的代名词。更有些城中村出现了严重的治安管理问题，村内人口流动较大，管理难度大，容易滋生黄赌毒等问题，容易成为藏污纳垢之所。

（二）城中村群体矛盾突出

近几年来，出现过很因为城中村改造而引发的群体性事件，在这些群体性事件出现的根本原因是城中村改造中的经济利益问题。在治理改造过程中，随着市场经济发展，城中村内部经济结构发生了巨大改变，由原来的农业为主逐渐转向工商业，城中村群体内部由原来的单质群体分化为多个群体，不同群体间的博弈，旧有秩序走向崩溃瓦解。同时治理组织本身也有可能是相关利益群体，而治理组织本应该本着第三者的姿态，解决各个群体之间的矛盾，可是现在却因为自身牵涉利益，使治理组织失去应有的作用，这就使得本来就困难的改造变得尤为艰难，当群体矛盾激化到一定阶段时，就会以一种十分过激的形式表现出来，变成城中村的群体冲突。

（三）城中村内群体隔阂

随着时间的推移，城中村凭借自身的一些优势，使得村内的人口数量快速上升，但是外来人口很少与原住居民产生更多联系，两者缺乏交流。同时他们对所在社区缺乏认同感与归属感，流动性极强，无法及时获得有效的信息也就加大的治理组织对他们的管理难度。村内还有一些其他群体存在，不同群体缺乏交流，群体隔阂较深。

二、城中村治理组织问题成因

（一）生产关系不协调。福利与压力同在，压力使得城中村作为一种低级形态的城市逐渐融入，这样的融入也需要时间。旧有的治理组织在设计之初并不需要考虑快速的城市化的需要，组织只需要几种相对简单的功能，供他们去管理村落，然而突如其来的城市化使得这些治理组织来不及应对，他们的转型缓慢且艰难，然而城市化的仍在继续，城中村经济远远领先于城中村内制度，城中村就是在这样畸形的管理下推进自己村落的建设发展，治理组织本身也无法对村落的发展有一个准确的定位，就使得发展越来越不协调。

（二）利益链条错综复杂，治理组织寸步难行。邓庆昌认为：“城中村就是在传统城乡二元体制的束缚下，我国城市化进程中出现的特殊制度产物，......这些城乡差别的二元制度体系决定了城中村改造的困难。”[2]城中村原本处于城市的边缘地带，和城市界限分明。但是随着城市化的推进，界限分明的村落逐渐变为城中村。城中村凭借自身优势，吸引着许多外来人员前来，带动了当地的经济发展，城中村不仅提供住房餐饮，还提供一些其他服务。但是管理者的参与其中的行为，破坏公平的竞争环境，损害公信力。并且治理组织机械而简单的处理问题的方式，治理效果十分不理想，甚至一些村落出现了涉黑组织比政府设立的基层群众自治组织还要管用的现象，这是十分让人担忧的。

（三）治理组织本身主体定位不明确，管理不到位。随着城市化的高速推进，农民的土地被用作建设用地，它们也不再从事农业生产的活动，村落结构发生变化，村委会在某种程度上无法有效管理。城中村改造中，通行的办法是撤村改制，村委会改成居委会，设立街道办事处，但是行政化倾向使得居委会丧失自治功能，街道办事处作为政府派出机构，但是本身权责有限，难以有效管理问题重重的城中村，多个主体反而使得治理组织在对面城市化进程的城中村问题上，一直处于一种管理上的失职状态。作为政府和村民中间的桥梁，如果治理组织对自己的定位不清，是很难起到交流沟通的作用，也就难以有效消除政府和村民之间产生误解，从而拖慢改造的节奏。

三、对策及建议

（一）推动治理组织者自身的变革

治理组织面临新环境，面对新挑战，旧有模式处于失效边缘，需要对其管理方式予以优化，对其职能进行调整。面对城中村经济、人口、社会环境等方面的重大变化，应采取更加灵活的策略方法。

从政府上，遵循一些发达城市建设的好理念，为确保城市建设的更好，当地政府部门应当重新思考我们的城市该怎么规划、结合当地的自然、历史、地理、资源特点和发展期前景，将城市进行一个全新的定位。这样统一城市规划将城中村与城市紧密结和起来，推进城中村的快速发展。

从社区管理上，加强社区文化建设，引导外来人口融入，采取、积极主动的管理。加大宣传社区归属感，设置一定的鼓励政策，吸引其参与，加强外来人员对社区的归属感，使其有“此处便是家”的社区理念，这样不仅有利于推进城中村的治理与发展，更有利于推进城市化建设。

（二）制度化，规范化，建立公开透明的管理模式

从规范层面上，公开讨论收集意见，针对性解决。塑造居民信心。基层群众自治组织是作为人民代表制度的重要补充，合理运用基层组织的权利，将村中的村民及时地召集在一起并发表看法，将村民所反映的意见与问题，有针对性逐一解决，这不仅是在无形之中破除阻碍，同时也是权利的使用更加规范，真正意义上做到人人心里有数。

从制度层面上，建立社会监督机制，监督治理组织的权力使用，让权力在阳光下行使，做到公正公信。自治组织在对权利进行补充的同时，也在加强对权利的监督。权利正因为有了人民的参与才会变得更加合理，同样在城中村改造中正因为有了村民的参与改造菜户顺利，切实解决村民心中疑问才改造城中村真正的问题。让权利在阳光下，让村民切实看到权利行进过程，就是破除心中疑虑的最好手段。只有这样村民才会对制度更加认可，我们的制度才能不断完善，不断符合人民当前切实需求，将改造更好地进行下去。

（三）发挥政府和治理组织作用，引导加快城中村的无形改造

有形的改造终会造成对家园印象的破坏，只有将无形的改造深入人心，我们的改造才会真正彻底有效。为了使我们的城中村能够和城市更好地在一起，实现对城中村改造，实现这些村落的经济形态，社会管理形态和人文城市化。为此，应该按照经济组织形式，自治管理体制等同步转变的原则，加强对城中村改造相关配套政策的研究、完善相关的政策规定和实施办法，努力把城中村建设成为现代化新型文明社区，提升我们这个城市的美好印象。

城中村改造并非一天就可以完成的事情，它既需要城市的规划者们对我们的城市合理规划，又要涉及到政策制定者们对现在的制度及体制的更进一步，这些都是需要他们在实践中不断思考、总结，还要考虑到当地的情况，采取切实可行的运行模式，实现城中村落与我们的城市很好的在一起，实现村民到市民的自然融合和转换。

参考文献：

[1]李培林.巨变村落的终结——都市里的村庄研究[J].中国社会科学，2002，（01）：168-179-209.

[2]郑庆昌，钱鼎伟.城中村：农村城市化的困境与出路[J].东南学术，2004，（S1）：151-155.