深化国家监察体制改革研究述评

熊瑛

摘要：国家监察体制改革体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。学者们从各自学术背景和研究旨趣出发，对我国监察制度的制度变迁、国家监察体制改革的推进、《中华人民共和国监察法》的制定和实施以及国家监察体制的有效运转等问题进行审思，取得了一系列研究成果，但研讨存在解释性、相似性、单学科性和实践观照不足等特点，有进一步拓展空闻。

关键词：监察制度;国家监察体制改革;监察法;监察体制

中国分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1009-5381（2019）02-0047-09

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案（以下简称《方案》）》，部署上述省市从体制机制上先行先试，为改革在全国推开积累经验。这一方案的出台为国家监察体制改革试点工作拉开序幕。作为一项事关全局的重大政治改革，国家监察体制改革体现了全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一，因此，改革自试点伊始就引发学界高度关注，相关研究成果不断涌现。学者们从各自学术背景和研究旨趣出发，对我国监察制度的制度变迁、国家监察体制改革的推进、《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的制定、实施以及国家监察体制的有效运转等问题展开学术讨论和争鸣，提出了不少富有启发性的洞见，研究成果日益丰富深入。梳理这些研究成果，对于认识和深化相关研究无疑具有重要的理论意义和实践价值。

一、我国监察制度变迁的研究

制度变迁是指运用历史和比较方法分别从纵向和横向两个维度探讨我国监察制度的变革与发展过程。

第一，从纵向上梳理了我国不同历史阶段中监察制度的形态、功能、变迁及其经验教训，并在一定程度上体现了当前我国国家监察制度的创新性。朱福惠从宪法史角度考察了我国近代以来特别是建国以来监察体制的变化历程，认为我国监察体制经历了从古代的御史制度到近代监察院制度再到建国以来行政监察体制的演变，其主要目的是设置专门的监察机构纠举官员的违法失职行为。当今的国家监察委员会因其宪法地位、组织架构、权力行使方式等方面具有深厚的时代特征而不失为一种新型、独立的监察体制。李青在考察了中国古代监察机构逐渐走向规范和独立的发展史后，论证了监察制度在维护国家纲纪、纠弹不法、制衡权力方面的重要价值，主张其得之于机构的独立性和监察官之间互不隶属，失之于监察机制轨迹的单向性，强调只有监察自上而下和自下而上的有机统一且公民能够有效参与其中，才能真正实现民主政治。王旭总结道，国家监察机构既非传统的创造性转化，也非西方制度的摹写，而是党的领导权在国家具体领域的法律定型，是一种中国式的混合宪制。从历史与现实的关系来看，学界一致认可，国家监察体制改革确立的监察制度体现着中华历史文化，是对中国监察制度的继承与发展，是对权力制约体制的新探索。

第二，从横向上分析不同国家和地区的监察制度的利弊得失并就我国当前监察制度改革的推进路径提出建议。秦前红在对比我国香港的廉政公署等之后强调，中国大陆不可能沿袭其个固定模板去设计自己的国家监察制度。蒋来用总结分析了各国、各政区监察体制改革正反两方面的因素，呼吁未来改革要合理确定改革目标重点，增加预防腐败的职责，重视并用足监督措施，继续完善机构的内部改革，找到自我监督的平衡点，加快推进外围配套改革，把私营机构也纳入到监督范围。强化监察委员会的独立性、权威性和稳定性，要加强权力之间的相互制约与平衡。

二、对国家监察体制改革的研究

即以国家监察体制改革为对象，观察此项改革的缘起、意义、必要性、目标、阶段、依据、遵循的法律程序等事项，以确保重大改革的合法性和合宪性，为解决改革可能面临的困惑提供智识帮助。宪法学者多聚焦于此。

第一，改革的缘起。大多数学者认为，此次改革是要破解传统监督体制机制中面临的诸多困境，消弭反腐败工作机制的缺陷。学者们从不同的角度分别论述了原有反腐败机制存在的问题。李永忠认为，这是实现同体监督向异体监督、权力反腐向制度反腐、由治标为主转向治本为主的需要。王柱国从加强监督出发，认为改革是要着力解决现行监督体制中的“监督主体的多元导致的监督缺乏统一性和有效性”的弊端。孟子寻认为，此次改革是要着力解决传统监察制度中存在的“纪检监察双重体制、行政监察机关受到行政体制制约、纪检机关调查权存在合宪性质疑、人大审计监督效能有限等”缺陷。还有论者指出，此次改革旨在实现从“党——行政监察”到“党——国家监察”的转变，即将行政监察体制升级为国家监察体制。庄德水认为，现行改革的工作思路是建立党统一领导下的国家监察新格局，即改革是为了建立党统一领导下的国家监察体制。

第二，改革的意义和必要性。学界高度评价此次改革，一致认为改革有助于形成高效权威集中统一的国家监察体系、提升国家治理腐败的能力、推进国家治理体系和治理能力的现代化。如马怀德从全面从严治党、全面推进依法治国和全面深化改革总目标出发，认为这是基于全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合、全面依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。郝建臻则基于民主和法治，认为是巩固我国民主体制的重要保障，是推进法治反腐的重要步骤，是提升我国反腐法治效益的重要手段。翟志勇认为监察体制改革必然触及“八二宪法”体制的重大变革，可见，他认为改革是完善国家治理体系的重大举措。徐汉明认为，改革将有助于整合分散的反腐败工作力量，化解反腐败工作机制的内在矛盾，增强反腐败工作的实效。部分学者还着重研究了改革对规范职务犯罪侦查的意义和价值，加强职务犯罪的侦查则属于加强国家治理腐败的能力。如高一飞认为监察体制改革对职务犯罪侦查是非常有利的，能够将以往很多不规范不合法的職务犯罪追究行为纳入法律的框架内。也有论者认为“将职务犯罪侦查权划归监察权，赋予监察权新的内涵，有利于权力整合”。

第三，改革的阶段和依据。郝建臻认为应按照试点改革、修宪立法、全面铺开的步骤逐步展开。童之伟认为，这项重大政治改革试点应在其预备阶段获得全国人大的授权。胡锦光也同意此种观点，改革试点的授权主体依次为全国人大直接授权、全国人大事先授权全国人大常委会作出改革试点授权决定、全国人大事后追认全国人大常委会的改革试点授权决定、全国人大常委会作出改革试点授权决定，进而得出由全国人大直接作出改革的试点授权决定可以避免不少宪法问题的结论。韩大元认为监察体制改革是一项重大的政治改革，首先需确保改革的合法性与合宪性基础，应从试点阶段就开始遵循法治原则。

第四，改革是否需要修改宪法。此问题涉及到是否修宪和怎样修宪两方面内容。对于前者，学界主要有肯定和否定两种观点。以马怀德教授为代表的少数学者认为，从近期看，在不修宪情况下设立国家监察委员会是可行的。主要理由为：一是作为人民行使权力的最高机关，人民代表大会授权或者通过制定《监察法》设监察委员会是可行的。二是《监察法》是对《行政监察法》的修改，并非是重新制定的法律。三是仅因为增设监察委员会而修改宪法实无必要。但是从长远看，应修改宪法以保证国家监察体制改革的合宪性。但是，多数学者认为在改革试点全面铺开时，需要创制宪法根据，除修宪外别无选择。主要理由为：一是监察委员会的设立改变了宪法上原有的国家权力配置及国家机关之间的相互关系，《监察法》无法明确监察委员会的宪法性质、地位及职权等问题。二是《监察法》不同于属于行政法的《行政监察法》，属于宪法相关法。三是先修改宪法，再依据宪法制定《监察法》，进而设立各级监察委员会，是国家治理现代化和依宪治国的必然要求。大多数学者认为，监察委员会是对宪法规定的一府两院的组织结构的一种变革，这种变革是伤筋动骨的，影响之大不言而喻，必须要修改宪法。关于如何修宪，秦前红主张“大修不宜、小修不足、中修较宜”。“中修”表现在三个方面：监察委员会的地位、职权以及现有机构与职能的整合;监察委员会的产生及其与上级监察委员会之间的关系，具体到宪法第62条、63条及101条的规定;监察委员会的地位及其与其他国家机关的关系，这涉及到宪法文本第3条和第67条。

第五，此次改革对检察机关的影响及检察机关的發展。学界一致认为，无论是从检察院的职务犯罪侦查权被剥离还是从部分人员的整体转隶来看，改革对检察院的影响都是最大的，甚至是“伤筋动骨”的。莫纪宏、何家宏等认为检察院仍应担负查处职务犯罪的职责。不少学者认为检察院还应有批捕权，应保留自行侦查权或机动侦查权，职务犯罪侦查权的剥离没有影响其法律监督机关的宪制地位。但是也有论者对此表示质疑，检察院的职务犯罪侦查权、预防权对其法律监督机关的地位起了重要的支撑作用，此次改革将这几项职权转移至监察委员会，检察院还是法律监督机关吗？学者们还对检察机关应该如何把握此次改革带来的新的挑战和发展契机建言献策。有观点认为，要科学设置职务犯罪检察内设机构，实行逮捕与审查起诉一体的工作模式，形成监察机关与司法执法机关相互配合、相互制约的工作机制。

三、以《监察法》为研究对象

即以《监察法》调整的法律关系及立法的主要内容为研究对象。行政法学、诉讼法学学者偏重于此。陈光中，秦前红，陈瑞华、王建学等学者表达了《监察法》草案存在各种质疑，研究了《监察法》的立法重点及具体内容，如何在内容上处理《宪法》《刑事诉讼法》《国家赔偿法》等法律间的关系，尤其是如何既充分保障国家监察制度职能的充分发挥，又保障被监察对象的合法权利并实现相关机构的职能分工制约合作。

第一，极少学者认为《监察法》草案所确立的监察权、监察机关无宪法根据。“在宪法修改之前，冒失地讨论《监察法》立法，有藐视宪法之嫌”“是法制的严重倒退”。但多数学者认为，制定《监察法》十分必要，同时《监察法》必须写入“依据宪法、制定本法”一语，唯此才体现了立法者“应根据宪法立法”的规范判断，彰显权力法定原则。

第二，关于《监察法》的立法原则。焦洪昌等认为，制定《监察法》的立法原则有依据宪法制定、坚持党的领导、民主集中制、集中高效反腐、坚持正当程序、由人大组织与多重监督原则。姜明安认为，国家监察法必须要首先处理好五种法律关系，分别是国家监察机关与监察对象的关系、国家监察机关与人民代表机关的关系、国家监察机关与党的纪律检查机关的关系、国家监察机关与司法机关的关系以及国家监察机关的内部关系。

第三，《监察法》的立法重点。学界的观点基本一致，即监察法是规定监察委员会的具体职能、监督对象、行使职权的程序等内容的法律规范。姜明安认为，《监察法》应对国家监察机关的职责权限和监察手段、监察程序，以及对国家监察机关本身的监督、对被监察对象合法权益的保障和救济机制进行周密的设计和规范。马怀德也持类似观点，还特别强调要建立“监察委员会与司法机关的衔接机制”。

第四，监察委员会是否应当向本级人大及其常委会报告工作？大部分观点认为监察委员会与“一府两院”并行，由人大产生、对人大负责、受人大监督、向人大报告工作，但莫纪宏、马怀德等认为监察委员会无需向人大报告工作，前者的理由是这种做法在实践中是有害的。后者认为，如果要求监察委员会报告工作，报告被否决后产生何种责任不明确，其次，监察对象可能包括部分人大代表，可能影响到监察权的独立行使。

第五，在法律赋予监察委15种调查手段中，最受学界关注的莫过于留置了。其一，就留置的意义而论，普遍认为留置就是“两规”的法治化发展，是源于实践中使用成熟的“两规”，是反腐败调查措施法制化规范化的有益探索。其二，就留置的性质而言，学界主要出现了以下几种意见：一是具有行政活动的属性，二是认为具有刑事侦查活动的属性，三是认为它是兼具行政强制措施和刑事侦查强制措施属性的监察法特定调查措施。刮四是认为留置完全符合刑事强制措施的所有属性和特征，因此其性质属于刑事强制措施。其三，留置适用原则。留置作为一种监察措施应遵循法定原则、正当性原则、比例原则和审查原则。副其四，留置与刑事强制措施的关系。既有“留置就是与逮捕实质相当的人身自由强制措施”的结论，也有“留置不同于拘留、逮捕”的观点。其四，关于留置的场所，有论者认为应继续使用纪委的办案基地即原“两规”场所。也有倾向于在看守所开辟留置专区执行留置，其主要理由为：看守所在职责任务和管理沿革方面具备先天优势、符合公权力互相监督的谦抑性原则、能兼顾保密性和社会监督的需要、有利于监察程序和刑事程序的衔接且能保障留置对象的人身健康安全等方面。其六，被留置人在留置期间是否有权聘请律师为其提供法律帮助。多数学者从刑事诉讼法与监察法衔接的角度论述律师参与监察程序的必要性，如“留置场所可派驻值班律师”、“经监察委员会许可可以会见律师”，秦文峰还规划了律师介入的具体制度设计。也有学者提出异议，由于被留置人不是刑事被告人，律师介入缺乏法律依据，只有在被留置人被移送检察机关起诉时，律师介入才具有合法性和正当性。最后，关于加强对留置权的监督。由于留置不仅限制留置对象的人身自由，而且时限较长，众多学者提出了要对留置权加以监督。如有学者认为，从留置的适用期限长达三甚至六个月来看，其严厉程度远超拘留，若不经司法审查，从长远来看不符合宪法制衡国家权力的基本目的，危害甚大。也有观点建议，检察机关应当在留置程序启动之时通过监察机关主动申请介人和依职权主动介入两种方式提前介入留置案件以保障公民的基本权利。

第六，监察委员会监察的对象。学者们大都赞同《监察法》规定的监察委员会有权对所有行使公权力的公职人员进行监督。学界对全覆盖的范围，即监察对象的争议，主要表现在人大代表是否属被监察对象。秦前红认为，中国的人大有特殊的宪制地位，必须遵循近代以来的代议自治原理，所以监察委员会可以监督人大的工作人员（如人大内设的宣传处、政研室、办公厅的工作人员），不能监督人大代表。可以监督個人，不能监督机关。郭文涛持反对意见，认为，从中国国情来看，监察委员会应当能够监察人大代表。监察委员会在监察人大代表时存在着监察职责、监察措施、监察程序三方面的限度。

四、以国家监察体制的正常运转为讨论范畴

即对国家监察委员会的权力属性、性质定位、具体职能、地位、权力运行程序、合署办公、与其它国家机构之间的关系、对监察委员会的监督等问题进行研究，以实现新旧体制的顺利转换和新体制的正常有效运转。

第一，国家监察委员会的权力属性。目前学界对于监察委员会权力属性的表述存在分歧，有单一说，综合说和复合说三种观点。单一说又有行政权、司法权、监察权、中国特色监察权之分。张建伟认为，若以三权学说划分国家权力，新的监察权仍属于行政权，若不以三权学说为标准，监察权可视为立法权之下与行政权、司法权并立的权力即监察权，没有必要定位为执法监督权，否则易与人民检察院的法律监督职能混淆。郝建臻认为在三权学说广为接受的情况下，标新立异地提出第四种权力将难以被接受。不少学者提出将其定位为监察权或第四权对于推进国家监察体制改革具有重要意义。奠纪宏撰文指出“监察委员会行使的监察权是具有中国特色的监察权”，它属于执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物，不同于西方国家的国家权力关系及我国人民代表大会制度下人大监督一府两院的权力关系。也有学者认为监察委员会的权力不是单一的，而是综合性的，如“监察委员会权力至少是现在的纪检委权力加行政监察权，再加检察职务犯罪侦查权之总和”，或者“监察委员会的监察权具备行政调查和刑事侦查的双重性质”。徐汉明在批判了各种观点的基础上论证了国家监察权为高位阶独立性的复合性权力，这种权力是对行政监察权、行政预防权、职务犯罪侦查权、职务犯罪预防权的整合。

第二，监察委员会的性质。监察委员会的性质与监察权的属性息息相关。有学者认为，监察权兼具行政性和司法性，监察机关属于司法机关与行政机关合一的国家机关。胡锦光等学者倾向于将“监察权定位为一种与立法权、行政权、司法权相并列的专司反腐败职能的综合性的特定国家权力”，即反腐败机构。莫纪宏对此持有异议，认为反腐败机构这一定位并未体现我国基本政治制度和政治实践的特点，主张将其定位为是具有中国特色的反腐败机构。吴建雄认为与纪委是监督执纪机关相对应，监察委员会是监督执法机关。

第三，监察委员会的名称及具体职能。监察机构是命名为“人民监察委员会”抑或是“国家监察委员会”？多数学者倾向于前者，如秦前红认为，按照新中国的政治传统，在国家机关冠以“人民”字样，才能体现国家机关的人民性和我国的国体。吴建雄认为监督权是基础性权能，调查和处置是主导性权能，是监督权运行的支撑和重要保障。魏昌东认为监督职能是第一职能，但是改革方案取消“对事监督权”、限缩监督范围、减少监察途径的规定，削弱了未来机构的监督职权，不利于监察委员会充分行使国家监察权力。左卫民认为调查权是最受关注的职能，不完全等同于侦查权。

第四，调查权。相对于监察权和处置权，学界对调查权表现出较强兴趣，因为这关系到能否适用刑事诉讼法，律师能否介入等问题，最初只是宪法与行政法学者之间的争辩，后来许多刑事诉讼法学者也加入其中。学者们着重研究了其属性、与侦查权的关系等问题。有认为是调查权是单一行政调查权的，也有学者认为调查活动具有双重性，“绝非单一的刑事侦查权或行政调查权所能涵盖”。调查权是犯罪侦查权和违纪违法调查权的有机统一。还有学者认为，监察委员会对涉嫌职务犯罪调查的“调查权的本质就是侦查权”。张建伟认为，调查权就是刑事侦查权，其称谓规避了刑事诉讼法的程序控制。还有的认为调查权与侦查权关系不明确，到底是包含抑或是交叉关系，需要进行思考。对于调查活动的规制，从原则上说，分别是刑事案件分工负责互相配合互相制约原则、被调查人有权获得辩护原则，未经人民法院依法判决不得确定有罪原则、调查活动依法接受法律监督原则。另外还涉及到审查批准、执行操作、期限等问题。

第五，监察委员会的地位。大多数认为新设立的监察委员会是与“一府两院”完全平行的机构，政府之后，法院检察院之前。也有论者认为，监察委员会和其他国家机关之间的关系与人大和“一府两院”之间的关系不完全一致，更不是与“一府两院”的法律地位完全平等的国家机关。但也有观点主张其具有高于国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关的职能，是取代国家检察机关的专门法律监督机关。

第六，合署办公。普遍认为纪委与监察机构的合署办公解决了纪检机关对于非共产党员无监督依据的问题，体现、强化并升级了党的领导，符合党的领导的宪法原则，具有重大宪法意义。但也表示出了对可能出现的“党政不分”情况的担扰，因为“党要善于领导，党政需要分开。政治体制改革首先是党政分开，解决党如何善于领导的问题”，建议“合署办公确定为一种过渡性制度，等条件成熟时，再转变为与行政和司法体制相似的党委领导体制”。

第七，监察委员会与其它国家机关之间的关系。具体说来，这涉及到其与人民代表机关、党的纪律检查机关、司法机关的关系，特别是要处理好监察委员会与检察院的衔接协调。关于其与权力机关的关系，全国人大及其常委会对监察委员会应有立法权，各级人大及其常委会对同级监察委员会人员应有任免权，对其工作应有监督权。监察委员会主任由全国人大选举（而非决定）产生，不宜与国家主席发生法律关系。秦前红认为，监察机关与权力机关是“产生、负责和监督”的关系，与司法机关是“互相配合，互相制约”的关系，与行政机关则为“不受干涉，且互相配合，互相制约”的关系，上下级监察机关间则是“领导与被领导”的关系。

第八，加强对监察委员会的监督。学界一致认为，新成立的监察委员会位高权重，是一超级机构，必须加强监督。韩大元指出“要从理念、已有制度资源与建立新机制人手”。焦洪昌等直言从以权力制约权力和以权利制约权力两个维度展开。总之，现有的监督制约其它国家机关依法行使职权的路径，几乎都是它山之石，可以用之，但需要加以充实和革新。大多建议可从以下几方面着手：（1）强化人大监督。“在层级较高的各級人民代表大会内增设可称为监察监督委员会”的常设机构。还有学者更加详细地指出，从“科学立法、人事任免、昕取汇报、询问质询”等环节人手，特别是通过切实履行“全国人大及其常委会的违宪审查职能”来实现人大对监察委员会的监督。（2）加强司法监督。对检察院而言，一是在行使公诉权的过程中要对监察委员会调查活动进行司法审查。二是对监察委员会适用留置措施进行必要的审批和监控。三是监察委员会工作人员的职务犯罪行为，应当由人民检察院办理。（3）完善内部监督。横向上，设立科学合理透明高效的内部办案流程，加强职能分工等。纵向上，加强上级监察机关对下级监察机关的常规监督机制。（4）加强党的监督。可以成立针对各级监察委员会的投诉委员会，接受对监察委员会工作人员的投诉。

结语

正在进行的国家监察体制改革经历了三省市试点、监察法草案公布及监察法正式通过施行等几个节点，学界研究也可粗略地划分为三个阶段并随着改革的逐渐深入展现出不同的特点。在监察法草案征求意见稿出台之前，学界论争比较宏观、粗疏、庞杂，毕竟这次改革对于学者甚至是全社会而言都是全新的，从某种程度上说也是比较突兀的。同时也因为监察体制改革是事关全局的重大政治改革，所以学者们的研究思路和关注视角呈现出多元化的特点。第一阶段的研究主要以2016年11月7日中共中央办公厅印发的《方案》和同年12月25日全国人大常委会出台的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《决定》）为依据，主要集中在此次监察体制改革的背景、历程、意义、影响及其与中国古代近代和西方国家监察制度的比较。不少学者涉猎了监察委员会的职能、监察权的行使等问题并预想了《监察法》的立法重点、原则等问题。自2017年11月7日《监察法》（草案）向社会征求意见伊始，学界研究无论从深度上，抑或是视野上都有了长足的进步。就研究深度而言，讨论更具针对性、且更为细致。除了继续讨论监察体制改革中的传统理论外，不少学者以征求意见稿为蓝本，系统讨论监察权有效行使以及《监察法》与宪法、刑事诉讼法、国家赔偿法等法律的衔接等多方面问题;同时《监察法》公布生效后，学界主要研究相关制度设计的具体内容及其实现方式，即有关条文的理解与适用等内容。总的说来，学术研究日趋深入，争论也比较激烈。当然，以前的一些论题也因修宪和《监察法》的出台而退出研究视野，如监察委员会成立的宪法依据，监察委员会的定位定性等。也有一些问题因此而浮出水面，如留置的场所，被留置人是否有权聘请律师为其提供法律帮助等。

学界研究所针对的不同对象，体现的不同视角和研究进路，对于我们较好地认识正在进行的国家监察体制改革的框架结构、重点领域、运行机制、制度构造、方式方法等内容，提供了很有意义的借鉴。但是由于国家监察体制改革开展的时间不长、相关研究成果缺乏时间沉淀、学界研究尚处于开拓阶段等原因，故这些成果，似乎也存在一些不足之处或共同的特点，主要有：一是解释性。即主要以《方案》《决定》《监察法》提出的改革的目标、要求、制度设计进行阐释，在某种程度上具有“政策导读”和“文本释义”之意，独创性的研究较少。二是相似性。大多数研究成果在内容和形式上比较相似，借鉴性多于争鸣性。研究了的问题反复被提及，而没有研究的问题始终被遗忘。我们知道，《监察法》立法的指导思想仍是宜粗不宜细，这本是一种立法智慧，因为太过具体细化的立法不可能适应流变的社会现实，这也是一种不得已的立法选择。当前，不少大大小小的问题亟需破解。笔者在此仅举两例说明，第一，法律规定了监察的对象是6种人，除了第一类人比较容易把握外，其余五类人的外延均需认真研究。像共青团、工会、妇联、律师协会等组织的相关人员，人大代表，公办学校的教师是否属于监察对象，如果不属于的话，如果他们涉嫌职务犯罪，又由谁来负责案件侦查？第二，监察委员会拥有监督、调查和处置三项职责。目前，研究监督和处置的文章基本没有。监察委员会和纪委的监督有没有不同，如果有，区别在哪里，如果没有，立法为何又要提及时？应该如何履行监督职责？处置中的政务处分应该如何把握？三是单学科性。主要是指理论研究多是从法学的角度进行。诚然，国家监察体制改革的成就之一是各级监察委员会的成立和监察法的通过，这彰显了国家以法治思维法治方式推进反腐败的决心和意志。就此而言，从法学角度研究无可厚非。但是监察委员会是政治机关，监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一，是国家加强权力监督重大举措。同时，监察委员会和纪委合署办公，故还应当从政治和加强党的建设的高度来审视和分析，从加强社会主义民主政治的格局中来研究此次改革。申言之，监察体制改革还是典型的政治学、党的建设和公共管理的研究课题，它绝非单纯的法学理论能够驾驭的了的。四是实践观照不足。从国家监察体制改革的进路来看，中央采取了“顶层设计+试点实践”的模式。就试点而言，中央首先选定了北京、山西、浙江三省市进行，一年以后，推广至全国。当前，全国各级检察院反贪、反渎、预防部门已完成转隶，人员、职能已整合至监察委员会，新成立的监委在实践中如何行使职能职权，如何实现人员和职能的融合，法法衔接与纪法衔接的情况如何等等，这其中的难点是什么，已有的经验是什么，还存在什么问题？从当前的研究成果来看，理论性研究多于实证性研究。现在我国的监察实践创新已经大大超过了理论创新，换句话说，监察方面的理论研究已远落后于实践需要。当然，笔者并不是要否认理论的必要性及其对立法和实践的指引和评价功能，但是监察法的适用、对其的评估以及国家监察体制改革永远离不开生动实践，我们不可能只追求逻辑论证而罔顾具体实践。国家监察体制改革不仅仅是一个理论问题，更是一个事实现象，而且还是不断变化发展中的事实问题。诚然，这些问题需要理论分析和论证，但首先是实证性研究所提供的经验性知识，否则理论研究只能是纸上谈兵，没有多大的价值。