生活垃圾分类的实践困境与义务进路

冯林玉 秦鹏

摘要 《生活垃圾分类制度实施方案》的出台，标志着生活垃圾强制分类由点及面地渐次展开。生活垃圾兼具污染性与资源性的特点，无论是在立法层面，还是在政策设计层面，亦或是在实践层面，都以生活垃圾减量化、无害化、资源化为主要目标。本文通过实证分析、比较分析、归纳分析对规范性文件、政策文本及其社会效果进行综合考察，梳理出当前在涉及生活垃圾分类这一议题中所存在的“四个断裂”：生活垃圾分类义务在法律体系中的断裂、生活垃圾分类意愿与行为的断裂、垃圾分类回收再利用循环机制的断裂、法律政策设计初衷与运行实践的断裂。“四个断裂”是对阻碍生活垃圾分类诸多因素的概括性总结，对“四个断裂”的消解与弥合，需要在技术创新、生产安排、生活方式、法律规范、行政管理模式等领域进行调整。本文立足于生活垃圾分类的重要主体——公民这一切入点，提出确立公民生活垃圾分类义务对于不同程度地改善“四个断裂”具有极大的必要性和重要的现实意义。公民生活垃圾分类义务包括预防义务、填补义务、改善义务、合作义务，不仅在内在结构中具有规制、指导功能，在外在体系上也具有衔接和协调功能，且该种衔接和协调功能能够在垃圾分类回收再利用循环机制、法律政策设计与运行实践、生活垃圾分类意愿与行为之间得以延伸和嵌入。公民生活垃圾分类义务的实现，以生活垃圾分类义务框架的重构和绿色生活方式的培育为基础性要素，同时需要政府转变其单中心治理逻辑，提供良好的外部管理环境和“互联网+”技术创新的便捷性支持。

关键词 生活垃圾分类；公民生活垃圾分类义务；回收再利用循环机制

中图分类号 D922.68 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2019）05-0118-09 DOI：10.12062/cpre.20181112

自2000年北京、上海、广州等城市被选定为“生活垃圾分类收集试点城市”以来，各地政府在财政、宣传教育、立法等方面积极对生活垃圾分类进行倡导和投入，虽取得一些成效，但效果不尽人意，整体上呈裹足不前的态势。面对“垃圾围城”这一不争的事实，垃圾焚烧发电是当前应对垃圾与日俱增的最为经济的方式。然而，进入城市与社会的转型阶段，大气污染、邻避事件使得看似经济的垃圾焚烧背后巨大的社会成本逐渐凸显。一直以来，尽管有其他国家诸如日本和美国等国的经验作为典型示范，鉴于国情和相关法律理论、产业技术的不成熟，国家和政府竭力探索生活垃圾强制分类和付费以外的其他潜在路径。毕竟，强制分类作为一项强制性义务，其规范性和拘束力的配置是以为公民承担生活垃圾分类义务甚至是公民环境义务为代价。在经历十多年的挫折之后，经验与实践自觉地指明了强制分类的基本立场。为此，2017年国家发展与改革委、住房与城乡建设部将《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称“方案”）先行置于选定的46个城市（包括直辖市、省会城市、计划单列市，以及住房与城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市，包括：河北邯郸、江苏苏州、安徽铜陵、江西宜春、山东泰安、湖北宜昌、四川广元、四川德阳、西藏自治区日喀则、陕西咸阳）进行实践尝试，希望从局部性的试点试验中吸纳地方经验，自下而上地反馈到立法决策层，为正式的制度设计提供参考。

1 《方案》与背后的“四个断裂”

1.1 《方案》的整体评价

在《方案》出台以前，各地在地方性立法活動中大都对生活垃圾强制分类采取观望的态度。为了呈现中国不同城市之间在生活垃圾强制分类这一问题上的认知差异和变迁，笔者选取了北京、上海、广州、重庆、深圳、杭州、成都、沈阳、银川9个城市的生活垃圾分类立法作为样本进行考察，见表1。其中，《重庆市城市生活垃圾处置费征收管理办法》和《成都市城市生活垃圾处理收费管理办法》虽未对公民生活垃圾分类作出明确规定，但二者制定规范文件均是以“谁产生、谁付费”为原则，对生活垃圾强制分类进行积极地探索。

冯林玉等：生活垃圾分类的实践困境与义务进路

中国人口·资源与环境 2019年 第5期 相较于表1中的各类规范性文件，《方案》在以下几个方面做出改进：①明确在46市的公共机构和相关企业中实行生活垃圾强制分类，实验性地践行“污染者付费”原则；②强调政府在生活垃圾分类中的主导地位，并以此为出发点进行配套体系建设和政策激励；③提出以城市智慧环卫系统和“互联网+”模式创新促进垃圾分类回收。

同时，《方案》也存在明显缺陷：①缺少不履行与怠于履行强制分类的责任性内容；②《方案》整体侧重于政府面向的生活垃圾分类制度设计，虽也将全民参与作为原则性内容，但对全民参与的性质、深度和广度却未作出明确规定；③生活垃圾分类是一项与个人生活方式密切相关的基础性公益事业，《方案》只浅显地提及“引导居民自觉、科学地开展生活垃圾分类”，对公民生活方式的立法培育关注不够。

1.2 生活垃圾分类中的“四个断裂”

“制度的起源并不存在于构设或设计，而在于成功存续下来的实践。”[1]生活垃圾分类在过去十多年陷入裹足不前的怪圈，有其背后特殊的中国式境遇和否定性经验。

可以用“四个断裂”来概括：生活垃圾分类义务在法律体系中的断裂、生活垃圾分类意愿与行为的断裂、垃圾分类回收再利用循环机制的断裂、法律政策设计初衷与运行实践的断裂。

1.2.1 生活垃圾分类义务在法律体系中的断裂

在国外实践中，生活垃圾分类作为一项公民基本环境法律义务已是一项普遍性的选择。以日本为例，1993年的《环境基本法》第4条就指出“在可能的限度内，减少因社会经济活动及其他活动而对环境的负荷及其他与环境因素有关的影响，在一切人公平分担的基础上，自主而积极地去实施保护环境的措施”。作为公民生活垃圾分类的基本法，《环境基本法》从宏观上确定了生活垃圾分类义务。在《废弃物处理法》《促进资源有效利用法》《建立循环型社会基本法》这三部综合性法律中，更进一步地细致规定生活垃圾分类义务的具体事项。例如，2001年修订的《废弃物处理法》第2条第3款规定：“国民应通过控制废弃物的排放、使用再生品等谋求废弃物的再生利用，同时必须通过将废弃物分类排放，尽量自己处理产生的废弃物等，协调国家以及地方公共团体有关废弃物减量及其他废弃物妥善处理政策措施的实施”，明确国民的废弃物处理义务。

结合我国目前的现状，虽我国并未将公民环境义务写入《宪法》，但《环境保护法》第6条第1款规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，第4款进一步规定；“公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行环境保护义务”。进而在宏观层面上为生活垃圾分类义务的确立提供依据。2012年3月施行的《北京市生活垃圾管理条例》第6条规定：“单位和个人应当遵守国家和本市生活垃圾管理的规定，依法履行生活垃圾产生者的责任，减少生活垃圾产生，分类投放生活垃圾，并有权对违反生活垃圾管理的行为进行检举和控告”。《北京市生活垃圾管理条例》是国内首个为公民设置生活垃圾分类义务的规范性文件。遗憾的是，作为生活垃圾分类义务上位概念的公民环境义务在相关法律体系中一直以抽象、模糊的形象存在，在缺少细致、翔实的规范结构的同时具有更为浓烈的政治隐喻和道德色彩。可以肯定的是，在整个规范话语体系结构中，公民环境义务被作为一套修辞术语束之高阁，并不如日本法律体系那般自上而下地对公民环境义务进行情景化的翔实运用。公民环境义务的虚置，预示着生活垃圾分类义务难以突破既存的格局扎根于法律体系的一般结构中，也难以出现在文化秩序、日常生活行为秩序中。

1.2.2 生活垃圾分类意愿与行为的断裂

生活垃圾分类意愿与行为的断裂，以文本法律和政策文件不完全是“能用之规范”，且立法承诺和政策期待不能全部兑现之困局为现实表征。以一组实地调查数据为例，根据对宁波市6区2 036户社区居民进行的实地调查数据，城市居民愿意参与垃圾分类的比例（82.5%）明显高于实际参与垃圾分类行为的比例（13%）[2]。经过政府十多年来的大力推进和宣传教育，公民普遍对生活垃圾分类的环境效益具有积极的认知，只是受限于生活垃圾分类的情景因素、便利因素以及成本与收益之间的差距，加之政府作为管理者和引导者在利用立法对公民生活垃圾分类行为进行规范和运用政策工具对公民进行激励上的欠缺，公民生活垃圾分类意愿与行为之间的鸿沟一直未能得到有效的弥合。

1.2.3 垃圾分类回收再利用循环机制的断裂

生活垃圾分类作为回收再利用循环机制的前端環节，直接关系着后续各环节的系统性和效率性，在某种程度上决定了废弃物无害化、减量化、资源化的成败。回顾日本在生活垃圾分类、回收、循环再利用过程中取得的瞩目成绩，除了其设计出一套符合国情、民情的法律体系外，更依赖于其在致力于构建循环型社会导向下的废弃物管制对策体系，见图1。

在此罗列出日本的废弃物管制对策体系，意图不在于倡导对这一体系的经验照搬与全盘复制，而是为了阐释生活垃圾从分类、回收到循环再利用不仅涉及技术创新、生产安排、生活方式、法律规范、组织形式、行政管理和经济工具，而且各环节、各要素之间在高度联动的同时也以某种不规则的形式相互影响，用复杂和系统的描述性话语尚难以概括其内在机理。

就当前我国循环再利用机制的设计与实践而言，断裂、分歧、滞阻充斥着整个过程。从绿色消费语境下的商品包装，到付费机制、生产者责任延伸制度，到生活垃圾安全处理、废弃物再生利用，再到技术革新、信息公开、公众监督、环境教育，各个环节自身都存在着亟待解决的问题，遑论各环节的协调与相互促进。

1.2.4 法律政策设计初衷与运行实践的断裂

自2000年以来，无论是制度性投入还是资源投入都持续不断地往生活垃圾分类回收这一领域输入，然而巨大的投入与收效甚微的反差之间横亘的是法律政策设计与运行实践之间的断裂。“任何个人试图凭据理性而成功地建构出比经由社会逐渐演化出来的规则更具效力的规则，都是不可能的；退一步讲，即使他成功地建构出了这样的规则，那么也只有当这些规则得到了所有人遵守的时候，方能真正发挥其效力并有助于其目的实现。”[1]因此，法律政策的条款预设与社会实际的脱嵌、规则被弹性执行可以作为法律政策设计与运行实践断裂的两个方面。由于人们都存在必然的无知与认识的偏差，不可能完全预测到制度运行的实际，再加之对新生或移植制度所需的土壤与环境认识不足，更未能去考察所移植制度的域外运行状况，所以这种理想情怀式的、部门本位式的、片面经验式的制度建构主义立法进路，使得立法预期与法律运行实践间背离的中国境遇一直存在[4]。

具体可以从垃圾分类标准被弹性执行和终端强制分类缺位两处予以说明。首先，各类规范性文件基本按照“三分法”或“四分法”对生活垃圾分类做出类型化的规定。具体在实践中，垃圾桶仍按照可回收物、不可回收物的划分设置，在缺少细致分类指南的情况下，居民难以一

图1 循环型社会导向下的日本废弃物管制对策体系[3]

一分辨可回收物与不可回收物，且一旦可回收物中混入不可回收物，垃圾分类的效率将大打折扣。其次，我国人口基数大、生活垃圾产量大、公民垃圾分类意识淡薄、环卫工人缺少垃圾分类的专业素养，政府要求居民做好垃圾分类的同时没有强制性地要求垃圾收运和处理过程中的二次分类。

2 生活垃圾分类义务的逻辑分析

生活垃圾分类是一项内在充斥着私人生活的细节和自我的系统行动。任何具有强制性和指导性的规范要想深入到个人生活行为的幽深之处并有针对性地调整这一最小的单元，需要从不同领域将宏观意义上的生活垃圾分类有机地分解为其他琐细的类项：如技术创新、生产安排、生活方式、法律规范、组织形式和行政管理模式等。在一个强调经济学、社会学、组织学、法学以及一定程度的心理学高度联动且以不规则形式相互作用的场域，以规范性为主要特征的义务进路在生活垃圾分类及其相关联的环节，应当扮演何种角色、实际扮演着何种角色以及未来能切实扮演何种角色，是法律、法规、规章以及其他规范性文件在进入这一命题前，必须予以厘清的方向性问题。客观地说，义务进路无法全面深入地解决“四个断裂”的问题，因为“四个断裂”涉及经济学、社会学、心理学因素，所以必须承认规范性进路有其结构上的局限。

义务的设置尤其是面向全社会为每一个原子化的公民设置义务，是一项艰难的抉择。法律法规政策文件对公民环境义务或生活垃圾分类义务以抽象迂回的方式予以阐释适用有其背后的内在原因。一方面，在“权利附带定义观”的长期熏陶下，法律义务的建构与理解往往仰赖于法律权利的界定与阐释，亦即法律义务以法律权利作为相对应的参照，已成为一种逻辑惯性。“自从权利和义务作为法学基本范畴正式使用以来，由于法律制度和法律生活中权利对义务的前提性和主导性，几乎所有的法学家都先阐释权利，然后附带地界说义务，或干脆把义务隐含在权利观念之下，因此，对义务的定义必然以权利为前提”[5]。另一方面，结合环境法自身的内在价值、理念和标准，环境义务具有超越传统法律义务的性格，加之当前在环境权利进路与环境义务的争论中，环境权利观占据上风，因此在环境权利占据主流话语体系的背景下，无论是对环境义务的理论研究还是对环境义务的采纳与适用都更为谨慎和不足。

“从逻辑上讲，具体义务和制度的设计并不能穷尽基本法律义务的内容，基本法律义务条款只有起到兜底性作用且自身能直接‘实现才能起到真正的功效”[6]。“要实现环境法律义务，需首先从具体行为中抽象出稳定的行为模式，即一般环境法律义务，包括预防义务，填补义务、改善义务与合作义务。”[7]生活垃圾分类义务作为一般环境义务，也包括预防义务、填补义务、改善义务与合作义务。在生活垃圾分类的场域中，义务主体不仅仅局限于公民，政府和企业也在生活垃圾分类义务主体之列。只是相对于公民生活垃圾分类义务的阶段和表现形式而言，企业和政府的垃圾分类义务或者只存在于某一个或两个特定阶段，或者以其他表现形式存在。对于公民而言，预防义务体现为绿色消费、避免过度使用一次性产品，亦即一种减量义务。环境法语境下的填补义务有其自身的特殊性，既有传统侵权责任法中填补受害人人身和财产损害的功能，也具有填补环境损害的功能，同时基于填补义务的社会化面向可设置于损害发生之前。填补义务的脉络蕴含于生活垃圾处理费的收取、对拒不履行生活垃圾分类的单位和个人进行处罚等责任分配和承担过程中。改善义务更多的是强调以低碳、节俭、环境友好为精神调整日常生活方式。合作义务是公民配合社区、政府部门的相关举措。对于企业而言，主要是预防义务、改善义务和合作义务。譬如，在生产产品时避免过度包装，积极回收自己生产的废旧物品，配合政府。对于政府而言，其环境保护义务意涵下的生活垃圾分类义务是更为宏观抽象的“现状保持义务、危险防御义务、风险预防义务”[8]，具体的类型及衍生结合具体情境分析。笔者认为，预防义务、填补义务、改善义务与合作义务之间既有区别但又是以连续糅合的形式存在，没有绝对的义务类型界限，应当避免用割裂的视角孤立评价生活垃圾分类行为。

日本明确将这四类义务写入各类规范性文件之中，例如2000年施行的《可循环食品资源循环法》第4条规定：“消费者要通过改善食品采购或者烹调方法，努力控制食品废弃物的发生。同时，必须通过利用食品循环资源再生利用所得到的产品促进食品循环资源的再生利用。”2000年修订的《特种家用机器循环法》第6条以规定消费时限和指定处理方式的形式落实消费者的预防义务、填补义务、改善义务和合作义务：“消费者应尽量长时间地使用特种家用机器，以努力控制特种家用电器废弃物的排放。同时，在排放特种家用电器废弃物时，为了使该特种家用机器废弃物的再商品化等能够得到切实实施，必须妥善地将特种家用机器废弃物交付废弃物收集者及搬运者或者再商品化等业者，根据其要求支付费用，协助业者采取措施实现本法律的目的。”《建立循环型社会基本法》第12条规定：“公众有责任抑制产品变成废弃物……协助分类收集可循环资源，从而配合国家和地方政府实施有关适当处置废弃产品的政策和措施”。

诚如有的学者所言，我国的立法长期存在着“浪漫色彩与粗犷的线条，这种浪漫性与粗犷性使得我们的法条晦涩、空洞及缺乏足够的现实可操作性……”[9]。与日本细致、明确、翔实的生活垃圾分类义务体系相比较，我国既有的涉及生活垃圾分类投放的规范性内容则更为宏观、抽象、模棱两可。例如，《固体废物污染环境防治法》第7条规定：“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品”。在该条款中“鼓励”本质上属于倡导性规范，不具有拘束力和强制性。该法第16条进一步规定：“产生固体废物的单位和个人，应当采取措施，防止或者减少固体废物对环境的污染”。从该条款的表述中可知，“应当”是强制性规范，是所有单位和个人必须履行的义务，怠于履行或不履行需要承担相应的民事责任、行政责任甚至是刑事责任。至于公民与政府在生活垃圾分类回收事项上的合作义务，《固体废物污染环境防治法》沒有明确提及，《方案》在其文本中则以“动员社会参与”、“形成全社会共同参与垃圾分类的良好氛围”的建议口吻进行倡导，并未直接要求公民的合作义务。

由此可知，当前的垃圾分类法律和政策文件并未完整、周延地建构起生活垃圾分类义务的体系，预防义务和合作义务付之阙如，改善义务和填补义务部分地散落于各类规范中。

3 生活垃圾分类义务对“四个断裂”的弥合

毋庸置疑，现有的口号化、形式化、零散化的公民环境义务是无力于改善“四个断裂”的。《方案》作为一项具有规范意义的文件，虽有一定程度的创新，但却囿于垃圾分类惯性逻辑，对生活垃圾分类义务仍是欲言又止。可以断言，面对“四个断裂”这一否定性经验，《方案》能够取得的实质性进展将十分有限。在具体铺陈生活垃圾分类义务之前，笔者拟先论述生活垃圾分类义务能够在何种程度、哪些方面改善“四个断裂”。

3.1 生活垃圾分类义务对法律体系断裂的弥合

如何弥补生活垃圾分类义务在法律体系中的断裂？要回答这个问题，必须对前一个生活垃圾分类义务与后一个生活垃圾分类义务进行区分。贝卡利亚曾写道：“任何一条法律，如果它没有能力保卫自己，或者社会环境实际上使它毫无根基，那它就不应当被颁布。舆论是人心的主宰者，它只接受立法者所施加的间接的和缓慢的影响，却抗拒对它直接的侵犯。因而，一些无用的法律一旦受到人们的蔑视，将使一些还比较有价值的法律也因而被贬低，并被人视为必须逾越的障碍，而不是公共利益的保护者”[10]。如上文所述，既有的生活垃圾分类义务形式化、抽象化、零散化，倘若要提炼或梳理出一个具有可操作性的生活垃圾分类义务，势必是具有实质性、具象化、结构化和层次性、逻辑性、一致性。

3.2 生活垃圾分类义务对意愿与行为断裂的弥合

“提高城市居民参与垃圾分类管理的积极性需要重视法律规导、政府管制、经济惩罚等外压机制与思想教育、经济补偿、舆论支持等诱导机制的共同作用”[11]。意愿与行为的统一是一个渐进而漫长的过程，需要从两个层次上同时入手：一是消极义务和积极义分工配合的强制指导；二是政府激励措施鼓励下的自觉行为。需要注意的是，二者缺一不可，否则难以取得实质性的进展。以上海为例，上海虽然积极投入资源倡导生活垃圾分类，也创新性地发展出诸如“绿色账户”“环保档案”“环境信用体系”的激励措施，然而数据显示，“绿色账户”的激活率不足三成。

生活垃圾分类义务的消极面向是指较强程度的分类义务，且各主体之间采用统一衡量标准；积极面向则鉴于各主体能力不同，且因其行为积极效应的不同，区分个人、企业和政府分别作出义务要求。消极义务也可理解为公民、企业、政府的废弃物处理责任，具体内容包括生活垃圾分类处理，遵守法律法规、政策文件制定的一般生活垃圾处理规定，把分类后的生活垃圾投放到指定地点等。积极义务可以理解为公民践行绿色消费原则，企业在生产经营中避免过度使用一次性包装，并完善产品废弃后的回收再利用机制，至于政府则是积极为促进分类、二次分类、为回收再利用提供基础性服务、完善相关的激励措施。

3.3 垃圾分类义务对回收再利用循环机制断裂的弥合

长期以来，“认知-行为-技术”被认为是生活垃圾分类回收再利用循环机制的核心，而未充分认识到在“认知-行为-技术”的基础上，还需要“技术-知识-产品”的进一步转化。垃圾分类回收再利用循环机制是生活垃圾无害化、减量化、资源化的关键内容，是风险社会语境下国家改善城乡环境、促进资源回收利用必须予以有效因应的重要议题。作为绿色发展的投影，近年来中央到地方先后从制度、组织、技术等多个层面切入，一步一步地聚焦问题的核心。然而既有的种种努力仍无力突破“垃圾围城”这一严峻的现实壁垒。

垃圾分类回收再利用循环机制的重塑或修复，需要不同来源、不同形式、不同适用机理的多元力量的取长补短，将原本原子化分布且各行其是的主体有效粘合起来。互补增益有机体的形成应改变传统的政府“单中心治理”模式，转而在公民、企业、政府的共同治理中找到因应之道。其中，生活垃圾分类义务便是连接公民、企业、政府的一条内在脉络。长期以来，政府在构筑垃圾分类回收再利用循环机制的过程中，除了以行政规划的方式为生活垃圾分类回收再利用进行目标预设、方法预设、路径预设外，也更为倚重市场工具。但政府也忽略了非常重要的一点，或者说意识到问题所在但碍于没有有效的解决办法，那就是如何将各环节纳入一个增益互补的控制体系，而不仅仅拘泥于监管的窠臼。

以生活垃圾分类义务作为基础性要素的共治思路，首先意味着生活垃圾分类回收循环再利用过程中面临的各种问题、挑战被纳入一个协同互补的处理机制之中，而跳脱出公权力对问题的运动式介入和垄断治理。其次，这一以义务为内在脉络的制度思路，不仅离不开以国家强制为核心的监管权威，而且也需要得到以企业为代表的市场主体、技术机构的支持。

3.4 生活垃圾分类义务对法律政策设计与运行实践断裂的弥合 首先，“法规难以自动磨合利益诉求的分歧，法律系统与生活实践之间存在张力，执法对象的抵制，这些都不必然导致弹性执法”[14]。有不少学者认为，法律义务社会功能的实现，依赖于义务的形式化技术，即按照一定的逻辑和法律术语将义务以一套程式化、文本化的概念、原则和规则阐释出来。只要这一形式化的法律规范在社会生活中以指令的方式被理解、遵守和执行，法律义务的社会功能才可能实现。然而，理想情境中的宏观规范性假设一旦被置入复杂的微观实践层面，不可避免地将面临不同程度的适应不良。受思维惯性桎梏的形式逻辑推演以及由此而制定的问题解决方案也难逃形式化，最终初衷良好的规范性内容脱离具体的语境，沦为缺乏操作性的口号。以上过程，可谓是诸多法律法规、政策文件预设与实践发生脱节的共同遭遇。

其次，法的有效性有三种理解维度：社会学的、伦理学的和法律教义学的，它们分别关注实际效果、内容正确和形式合理[13]。这三个方面立场各异，社会学的有效性概念反映了人们对具有调控社会功能的法的期待，伦理学的有效性概念使人们保持对法的批判和反思能力，而法律教义学的有效性概念则显现法的科学性，尤其是复杂社会的法的建构技术。社会对法律法規和政策文件实效的评价是一种模糊的主观感受，在社会学、伦理学、法律教义学评价体系中可能会倾向于某一评价体系，也可能是三个评价体系的糅合。

再次，无论是生活垃圾分类的法律法规还是政策文件，在其自上而下地向公民日常生活渗透的过程中，地方、基层以及原子化的公民基于自身利益和偏好，都在以自身的方式变通法律文本和政策文本的内容，因此生活垃圾分类在不同的阶段、不同的区域呈现出不同的经验形态。

那么，义务进路能够在法律政策设计与运行实践的断裂扮演何种角色呢？笔者认为，生活垃圾分类义务的设定直接将法律法规、政策文件与原子化的个体连接起来，一方面避免了地方、基层基于自身利益和偏好对立法精神和立法目标的任意变通和架空；另一方面，义务的履行及其经验反馈可以借助直观的执行实效修正规范性预设中不贴合实际的形式逻辑推演，在动态中实现平衡。

4 生活垃圾分类义务的配置与实现

在“垃圾围城”日趋严重的当下，实现生活垃圾分类义务具有无可辩驳的重要意义。全国各地对垃圾强制分类的重视与探索，为生活垃圾分类义务的实现提供了良好机遇。在当前的现实语境下履行生活垃圾分类义务，首要任务是对生活垃圾分类的现状加以判断，并选择合适的展开路径，明确公民、企业、政府在实现生活垃圾分类过程中，各自应发挥的作用。

4.1 生活垃圾分类义务框架的重构

生活垃圾分类义务的配置不是要走单纯的解构路线，应当主要走重构路线。重构并不意味着对立、替代和否定，更多的是一种超越。在保持基本元素、话语体系一致性的前提下，超越传统的思维惯性，超越既有的价值观念体系。

在逻辑上，重构生活垃圾分类义务需要从三个路径同时切入：①立法路径，即通过制定新法或修订旧法，勾勒出生活垃圾分类主体的垃圾处理责任；②行政路径，即不断完善生活垃圾分类回收再利用管理体制机制，提升政府在生活垃圾分类回收再利用中的能力；③严格的惩罚与监督措施，即建立评价惩罚机制，强化政府对不当处理生活垃圾的处罚和监管。

在体系上，以《环境保护法》为基本法，提纲挈领地规定公民的生活垃圾分类义务。《环境保护法》第49条第3款和第4款分别规定：“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境”，“县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作”，对特定类型的废弃物处理做出规定，但尚未对生活垃圾分类做出一般性的规定。在《固体废物污染环境防治法》和《循环经济促进法》这两部综合法中对生活垃圾分类的义务构成、责任要件做出普适性规定。除此以外，根据实践需要，可以考虑对当前法律体系中的部分内容进行修改和调整，消除规范性文件在概念界定、主体确定、拘束力、法律责任、内容分布上歧异和不同步，以实现体系、结构、内容上的协调。例如，构建一个由《绿色消费法》《厨余垃圾循环资源促进法》《电子产品回收再利用促进法》《包装控制法》等组成的源头治理、末端处理和资源循环有机体系。至于上述专项规范性文件的位阶选择，则根据结构需要和行动情境确定。

在内容上，可在《循环经济促进法》中规定“合理分担义务”，即：“为了发展循环经济，实现资源的循环再利用，国家、地方政府、企业和公众应当在合理承担各自责任的前提下，采取必要措施实现废物的无害化、减量化、资源化。”在《固体废物污染环境防治法》中规定公民的废物处理义务：“居民应当通过控制废物的排放、使用再生产品实现废物的再生利用，同时必须通过废物分类，尽量自行处理日常生活中产生的废物，配合国家以及社区有关废物减量以及废物妥善处理政策规定的相关措施”。此外，对于随意丢弃、焚烧废物的行为施以相应的自由刑和财产罚。在《厨余垃圾循环资源促进法》中规定：“消费者应当通过努力控制厨余垃圾的产生，尽量促进厨余垃圾的循环再利用”。在《绿色消费法》或《包装控制法》中规定：“消费者应尽可能选择可反复使用的商品包装，控制过度包装商品的使用，努力控制包装废物的产生，促进包装废物的分类收集和再利用。”

4.2 绿色生活方式的培育：立法与宣传教育

绿色生活方式倡导人们适度消费、合理消费，树立节约资源保护环境的消费理念，把生态意识上升为全民意识和全球意识[16]。绿色生活方式的培育分为两个内容：一是以义务的形式对公民生活方式进行调整和引导，二是生活垃圾分类循环再利用的宣传教育，即硬性与软性的双管齐下。值得注意的是，只有硬性与软性的两种方式结合起来才能产生应有的效应。

在后现代性对现代性的反思与超越中，物欲的膨胀、消费主义的大面积蔓延扩张被批判为导致环境污染、资源破坏的罪魁祸首。在现代性对价值观念、生活方式的统治中，对人类中心主义、国家主义以及科学技术的过度迷信遮蔽了传统语境中对人与自然相互依存、相互滋养的哲学关系，导致“垃圾围城”的生活方式便滋生于此种谵妄与虚无中。绿色生活方式的立法培育不是孤立的，与之相伴的是产业结构、经济增长方式、消费选择的多重共时性转变。换言之，对促进生活垃圾分类的绿色生活方式的理解与运用，绝不能仅仅局限于规定控制消费、使用再生产品、妥善处理废物。在绿色生活方式立法培育上，无论是《环境保护法》《固體废物污染环境防治法》《循环经济促进法》，还是《绿色消费法》《厨余垃圾循环资源促进法》《电子产品回收再利用促进法》《包装控制法》，对绿色生活方式的规定都是不够的。2017年施行的《民法总则》第9条富有创新性地将绿色原则引入民法体系，便是基于一种更为宏观的视角将绿色生活方式以微观而深刻的方式渗入私人生活的细节。“民法典的绿色、生态目标追求实质是通过对民事主体设置环境义务，对民法传统的权利体系进行生态化改造，以规制、引导民事主体的行为选择，减少民事主体行为选择对生态环境的贻害，促进环境利益的增量，实现环境公共利益与私主体民事权益的协调与衡平”[15]。

凡是涉及公众参与内容的法律法规、政策文件，都倡导面向全社会的宣传和教育。例如，2012年修订的《清洁生产促进法》第16条第2款提出：“各级人民政府应当通过宣传、教育等措施，鼓励公众购买和使用节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。”至于加强宣传、教育的内容和方式，则没有深入提及。《方案》关于宣传教育提到要“普及垃圾分类知识”“强化国民教育”“开展垃圾分类收集专业知识和技能培训”“建立垃圾分类督导员及志愿者队伍”“充分发挥新闻媒体的作用”。客观地讲，《方案》提及的宣传教育的五个方面都是促进生活垃圾分类切实所需的，但由于缺乏生活垃圾分类责任的挂钩，即使是多样化、细致化、常态化的宣传教育也容易流于形式。过去20年的垃圾分类经验便是例证。

4.3 政府单中心治理逻辑的转变

“生活垃圾分类问题是一个涉及居民、政府和环保者三个利益相关群体以及经济、环境和社会三个因素的多主体、多目标决策问题”[18]。可以说，行政机关现有对生活垃圾分类回收的单中心治理逻辑，与强调生活垃圾分类义务的多主体参与在某种程度上而言，是不兼容的。一方面，公共行动规则只有与私人生活逻辑达到一定程度的默契，才能在实践中获得生命力和活力。生活垃圾分类运作的内在机制遵从社会生活理性，是以生活习惯、方便生活与趋利避害等日常生活面向为行动导向，是引发分类行为发生以及认同外在机制的内在驱动力量[17]。单中心治理逻辑背后是政府计划性、排他性、推演性、指令性地对问题的运动式干预，以及作为国家行动者与作为社会参与主体在治理关系上的不对等。运动式干预忽视了生活垃圾分类日常性中隐含的文化性、连续性和生活方式转变的漫长性。此外，不对等的关系难以激发社会主体的参与性与积极性。另一方面，更为重要的是，有限政府应破除全能政府的想象，在认清自身权力边界的同时也应当承认自身的局限性，尤其是在涉及普罗大众生活逻辑的事项上。“政府归政府”“市场归市场”“公民归公民”“企业归企业”不仅仅是停留在纸面上和口号中的格言，也应当是公共行动的指南。

生活垃圾分类事项的整体性、实质性进展，有赖于社区或其他基层组织在正式权力与原子化个体利益之间进行平衡。生活垃圾分类是一项犹如毛细血管的“微治理”事务，越是在自上而下的法律法规、政策文件与公众自下而上的需求与困难相对接时，统一性与差异性的碰撞便凸显出来。在面对公民意愿与行为的脱节时，社区和其他基层组织的出场便显得十分重要，因为社区和其他基层组织一方面能够直面公众的偏好和需求，另一方面能够作为一个中介和通道，将法律法规、政策文件中统一性内容与千差万别的地方情境衔接起来。因此，给予社区更多的治理空间是生活垃圾分类语境下政府对“单中心治理”模式转变的应有之义。

4.4 创新与激励：“互联网+精准监控”

智慧城市和智慧环卫系统是未来解决“垃圾围城”的理想图景。从“认知-行为-技术-知识-产品”层层递进中可以看出，技术在其中扮演不可替代的中坚和中介角色。便捷性一直是决定生活垃圾分类成败的关键性因素，而技术在某种程度上决定了便捷性的发展空间。

“互联网+分类回收”模式不是简单地把互联网与生活垃圾分类回收拼凑起来，而是以互联网、物联网作为技术支撑，将传统不可见的生活垃圾“分类-投放-收集-运输-分拣-处置”过程纳入互联网、物联网的公开、透明运作逻辑之中，具有数据准确、信息透明、交投便捷、服务专业、线上和线下相结合、付费与激励相结合的特点，如图2。

图2 “互联网+分类回收”流程

2017年北京市东城区崇文门外街道在这一思路的启发下，将互联网与全过程精细化管理融合起来，通过专业的垃圾分类回收APP对厨余垃圾分类进行积分奖励，对可回收物实现在线上门预约回收，并建立专业的信息监管平台，对辖区内的居民小区、餐饮企业、办公写字楼等产生垃圾的场所进行全面覆盖，实现从产生源头-运输过程-末端处理的跟踪与监控。数据显示，“通过半年的试点运行，崇文门外街道崇文门东、西两个试点社区垃圾分类取得了初步效果。两个社区日均产生垃圾总量2.5 t，日均厨余垃圾分出量达到0.6 t，厨余垃圾分出率达到20%以上，小区居民知晓率达到了90%以上，参与率达到55%，垃圾减量率达到25%以上”[18]。

5 结 语

《方案》拉开了生活垃圾强制分类的序幕，尝试循序渐进、由点及面地解决“垃圾围城”。在肯定《方案》突破性进步的同时，也需认识到《方案》存在的不足之处，尤其是对公民生活垃圾分类义务的欲言又止和对“四个断裂”的忽视。“四个断裂”在某种程度上既可以说是旧有制度和政策的盲点，也可以说是旧有思路的产物。生活垃圾分类义务的提出，一方面是为了跳脱出惯性思维的怪圈，另一方面是为了在力所能及的范围内有差别地弥合“四个断裂”。生活垃圾分类义务的良好实现，除了实质化、具象化和可操作的体系内容配置外，还需要义务性质以外的其他方法的支持，例如绿色生活方式的培育、政府单中心治理逻辑的转变以及智慧社会背景下“互联网+精准监控”。

（编辑：刘照胜）

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