从票决民生实事看拓展基层民主的制度空间

桑玉成

党的十八大以来，人民代表大会制度不断与时俱进。习近平总书记多次强调，要以人民为中心，发挥好人大作为权力机关、工作机关和代表机关的作用。“民生实事项目票决制”正是人大制度在新时代努力拓展基层民主制度空间的有益探索。“民生实事项目票决制”是指在基层政权结构中，年度民生实事工程由政府提出候选项目，人大代表在人民代表大会全体会议上以投票表决方式确定正式项目，项目实施情况接受人大代表和人民群众监督的制度。

早在2003年，上海市浦东新区惠南镇就在全国率先实施了“民生实事项目人大票决制”。2017年1月，中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》（中办发〔2017〕10号），就人大讨論决定重大事项的指导思想、决策范围、工作机制等方面提出了明确的要求，这为地方各级人大探索民生实事项目人大票决制，提供了组织保障和政策支持。近年来，“民生实事项目人大票决制”在浙江、江苏、四川、江西等地基层人大工作实践中，不断发展、完善，作为基层人大工作创新，已经蔚然成风。本市杨浦区、青浦区白鹤镇等人大，也在积极探索实施这一制度，并且积累了一些成功的经验。

“民生实事项目人大票决制”是在党委集中统一领导下，由人大、政府联动，及时回应人民群众需求，调动人民群众积极参与社会治理的机制创新。通过人大代表票决民生实事项目，既可以通过既定的人大制度结构更好地发挥人大的应有作用，又可以让实事项目从确定、落实到最终“开花结果”的过程更接地气，更符合我国社会主义政治制度的本质要求。这种探索为拓展基层民主的制度空间，积极推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的实践价值与理论意义。

发展基层民主是我国推进社会主义民主政治的重要战略部署，在我国的政治发展战略选择中，基层民主始终处在优先的地位。发韧于上个世纪80年代的村民委员会选举，给村委会这一自治组织注入了新的活力，也大大改善了基层治理，对地方经济发展和社会全面进步起到了有力的促进作用。此外，以职工代表大会制度和居民委员会组织为载体，基层民主的基本制度体系逐步得到健全，基层民主的制度化程度得到了显著的提升。

这种主要以群众自治组织等“非国家政权结构”为平台所推动的民主，在培育人民的民主素养、积累发展民主的经验方面起到了重要的作用，也为进一步拓展民主政治的制度空间奠定了必要的基础。因此，需要从“国家政权建设”的大局战略出发，积极推进拓展民主政治制度空间的实质性步骤。尤其是在我国社会主义初级阶段进入到了新时代，在正在向建成一个富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的道路上迈进的进程中，迫切需要扩大基层民主政治建设的内涵与外延，以基层政权为生长点和制度依托来建构新的基层民主发展观。

在这样的一个背景下，民生实事项目票决制的积极探索，就具有了特殊的意义和使命。国家政权属于人民，人民的事情由人大代表来决定，正是民主政治的题中应有之意。

当然，作为一项探索性的制度，民生实事项目票决制尚待不断总结并积累经验，以不断提高它的有效性和认同性。尤其是，如何按照宪法以及相关法律的规定，建立并完善这一制度的“议程设置”，对于推进这一制度的发展具有直接的意义。譬如说，如何发挥选民以及人大代表在提出民生实事项目中的参与度、票决相关事项的程序和规则等等，都是需要认真规划和设计的。 （作者系复旦大学教授，复旦大学选举与人大制度研究中心主任，上海市政治学会会长）