落户门槛进一步放宽，城市做好准备了吗？

张岩

上一轮城市“抢人”大战硝烟未散，新一轮争夺已一触即发。

4月8日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，明确将积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。提出将继续加大户籍制度改革力度，城区常住人口300万至500万的大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。而对于中国绝大部分城区常住人口300万人口以下的城市而言，落户将基本实现“零门槛”。

一石激起千层浪。户籍政策的进一步放宽，势必引起新一轮的人口迁移。人口原本是城市发展的先天资源之一，而今则变成了一种需要去主动争取的竞争性资源。

膨胀与收缩

放宽落户政策带来的人口自由流动，将使大中城市集聚人口的速度加快，有利于加速提升户籍人口城镇化率，而合理的城镇化率可以促使城市经济可持续增长。

国家统计局数字显示，截至2017年，中国城镇常住人口占总人口比重（常住人口城镇化率）为58.52%，户籍人口城镇化率为42.35%。常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率有着16个百分点的差距，意味着仍有2亿多人在城镇生活，却没有城镇户口。这种大量存在的“半市民化”状态，既拉大了不同人群之间所享有的公共服务落差，制造了权利隔阂，也在一定程度上抑制了内需的释放。所以，大城市放开落户限制，就是要确保这些“准市民”能够顺利落户，享有平等的市民待遇。

“如何让外来流动人口进入大城市后，能够安居乐业，并且顺利融入这个城市，逐渐转化为本地市民、拥有当地户籍，这是真正考验城市能否可持续发展的重要方面。”上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭在接受《中国报道》记者采访时表示，让这些“新市民”共享城市发展的成果，并投身其建设，不仅符合经济发展规律，也能促进城市发展，并且对提高流动人口自身各方面社会福利是十分有益的。

“户籍改革力度的加大，长期来看将势必引起特大城市和大城市人口规模的扩大。但是从短期看，这个过程并不像大众想象的那么迅速。”陆铭认为，放松落户限制，最先受益的并非外来迁入者，而是那些本身就已经在城市定居的城镇化转移人口。

在一些城市凭借自身强势的吸引力进一步发展扩大的同时，有些城市却正在走向“收缩”。

在大城市房价不断看涨、掀起一波又一波高潮的大背景下，资源枯竭型城市的代表鹤岗，近期却因“2万块钱买套房”成了新闻焦点。统计数字显示，2017年鹤岗全市GDP仅为282.9亿元，还不及东部发达省份的一个乡镇，与2011年相比整整减少了30多亿元。而鹤岗长期低迷的房价，正是当地经济增长乏力、人口外流，失去最基本的供求关系支撑的自然结果。

“《2019年新型城镇化建设重点任务》就提到一个新词：收缩型中小城市。为什么会出现收缩？因为这些城市，多数是中小城市，有发展后劲不足的通病。而导致发展乏力的一个直接原因，就是人口持续的负增长。”陆铭表示，中国当今城市发展依然留有依靠人口红利的痕迹，人口的减少势必对经济发展造成直接的影响。

但是，他认为并非所有人口减少的收缩型城市都注定走向衰退，这反而是一次脱胎换骨的全新发展契机。“资源型小城市如果一味依靠自己的资源，不寻找新的发展模式和出路，那么最终一定会枯竭。而换个角度思考，人口减少有可能意味着人均占有资源的增加。并不是需要每个城市最终都要成为大城市、特大城市，恰恰是一些体量相对小的城市转型更容易，更可能走特色发展的路子。因此收缩型城市如果能找到新的发展点，发挥人口少的比较优势，则完全有可能脱困突围。”

考验与挑战

“我们两口子一直在郑州打工，这些年手头宽裕了一些，本来其实也想把两个孩子接到身边来。但是因为户口在老家，小孩来了如果在这边上学、上医院看病，将来考大学都是问题。”李明涛来自甘肃天水农村，与妻子辗转于河南各个建筑公司打工，与孩子长期分离始终是他们的一块心病，而落户问题则一直是这其中最大的阻碍。

近些年来，中国的城镇化建设发展水平和质量都在不断提升，而距离“十三五”制定的推动1亿非户籍人口落户城市的目标仍有一定差距。这表明部分城市对于接纳更多的城市户籍人口，还没有做好充分准备，其中主要或表现在于配套公共服务的投入存在不足。

“放开放宽落户政策从程序上讲其实并不难，难点在于相关配套公共服务是否能够同步跟进。”中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞认为，大城市全面放开落户条件，对这些城市的基础设施建设以及基本公共服务的拓展提出了更高的要求。而城市如果无法解决公共服务的有效供给，保障落户人员享受市民待遇，那么落户仅仅是户籍的改变，并没有实质性的意义。

落户门槛的放宽，本意是要让那些为超大城市做出贡献的新市民住有所居、心有所安。对此，国家发改委曾明确表示：“对于暂时不能落户的城镇常住人口，要确保其全部持有居住证，以此為载体提供城镇基本公共服务和办事便利，并鼓励各地区逐步扩大居住证的含金量。聚焦就业、教育、医疗、社保、住房等民生重点，让农业转移人口在城市也能实现劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。”

同时，落户的放开也对城市的发展规划提出了更高的要求。北上广深等一线超大城市都曾经走过粗放式增长的弯路，摊大饼式的发展带来了诸如交通拥堵、空气污染和房价高涨等民生痛点。而新近不断升级的幼儿入园难、学位不足、医院床位紧张以及养老设施和资源的短缺，更加暴露出人口增长和需求提高对城市发展建设的考验和面临的严峻挑战。

户籍制度改革打破了城乡二元经济格局，破除了户籍制度给人们在地域流动、职业选择等方面强加的限制。随着城市人口逐渐增多，城市功能只有不断完善，能够为其居民提供更优质、便利的公共服务设施，才能吸引更多的人口来落户，而这些人口又为城市发展建设做出贡献，两者相辅相成。

“大城市特别是特大城市要做好合理的规划和功能疏解，避免由于中心区域人口承载过多而导致房价高涨、交通拥堵、环境污染和公共服务资源紧张等一系列典型‘城市病的出现。”牛凤瑞认为，不能把这些问题全部单纯归咎于城市承载人口有限。要解决这些问题和挑战，只有通过实现人口区域的均衡与协调发展，实现产业和资源的合理分布。否则，更多的落户人口只会带来更严峻、更无解的城市病。

机遇与未来

“全日制大学专科及以上人才，在杭工作并缴纳社保的，可直接落户。”4月初，杭州公布了最新的人才政策，相比此前对于本科、专科学历落户者的年龄以及社保缴纳年限仍有限制，这已经是又进一步放宽了条件。而这一消息也让更多向往这座“互联网之城”的人们看到了希望。

“落户能解决很多问题。”刘晓晨是一名来自辽宁盘锦的计算机专业大学生，户口在他心中依然很重要，“我的想法可能受到父母的影响，还有些传统。我一直觉得能在一个城市落户才心里踏实。杭州的各种资源很好，就业机会也多，一直是我的梦想之城。我以前就一直很想来，但是此前这里是研究生才能直接落户，现在这个新落户政策让我真的很高兴。”

从石家庄主动推出“零门槛”落户，到各大城市接连降低了落户要求，再到发改委正式发文要求大城市放开落户限制，标志着新的城市发展和人口流动周期已经到来。这对于城市来说，既是机遇，也是挑战。

当前，我国老龄化程度不断加剧，人口增长率却呈下降趋势。2018年出生人口和出生率比2017年有所下降。这意味着我国人口结构日趋不合理，大中城市可能更为明显，因为大中城市生育养育成本较高，影响出生率，而且大中城市老年人口增长也快，这就会影响大中城市的人口结构。大中城市放宽落户政策，可以使更多年轻人才能够有条件长期留在大中城市生活，从而改变大中城市人口结构，这将有利于大中城市的可持续发展。

“未來年轻人选择到大城市落户，其实选择的是发展的可能性。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受《中国报道》记者采访时表示，大城市资源相对集中，社会福利和保障相对完善，拥有更广阔的发展平台与空间，“这才是他们来到这里的真正期待”。