行政争议诉前调解问题研究述评

摘 要：行政争议诉前调解制度正在建立过程之中，学界对于这一制度的概念、特征、性质、组织建构、与和解的区别联系以及建立这一制度的必要性和可行性等问题展开了研究，文章拟对这些研究进行简要梳理和评述。

关键词：调解；和解；理论；实践；述评

在上个世纪，中国的法制发展到了一个新的高峰，与之伴随的，是中国非讼制度的衰落。但是经过历史的发展和时间的证明，正规的司法程序对于社会纠纷解决可谓供不应求，建立多元化纠纷解决机制迫在眉睫。在上个世纪末，中国的法制发展开始进行转型，而非诉讼纠纷解决机制也在重构。本文拟对现有的关于行政争议诉前调解制度的理论研究和时间探索进行简要梳理。

在国内，也有很多关于行政争议诉前调解机制的相关研究，研究领域主要分为以下几类：

一、对于行政争议诉前调解制度的基本理论研究

（一）对于行政诉讼前调解概念的界定。由于调解制度多用于民事诉讼中，在行政诉讼中运用属于新鲜事物，因此对于该领域的研究主要集中于对于行政争议诉前调解制度的概念进行界定以及行政诉讼的意义进行阐述。对于概念的界定，主要有两种不同的观点，一种认为调解应以法官为主导，行政主体在法律允许的范围内，在不损害相关主体的利益的前提下进行协商，以达到圆满解决争议的一种方式。另一种观点则认为，调解应是在双方自愿的基础上进行，法官只是在中间处于劝导作用，并且协商结果并不具有法律意义上的强制力。而对于意义的探讨，存在两种截然相反的观点，一种认为，行政争议诉前调解制度可以减少资源的占用，提高诉讼效率。但是有学者认为，行政机关依法行使公权力，属于国家权力，不应当作为可以拿来作为交易的对象。

（二）行政诉讼前调解制度的特点和性质。当事人的调解权利应该受到法律的制约，这要求行政主体行使职权时不能凌驾于法律之上而滥用职权，在调解时行政机关行使权力时必须接受法律的监督，在法律规定的裁量权范围内行使权力。而对于行政相对人来说，必须遵守行政主体实施的合法的具体行政行为，积极承担相应义务。

行政诉讼前调解本质是当事人经协商达成合意，行政主体根据法律和实际情况，需要证明其行政行为的正确性，将行政相对人的意思表示融入到行政意志中，做出新的行政行为不仅具有合法性而且具有合理性，从而通过诉讼调解解决纠纷、终止纠纷。

（三）行政争议诉前调解的组织的构建。行政争议诉前调解是我国行政民主的一项重要组成部分，国务院曾关于行政民主颁布了一些纲领性文件，使得政府将工作重心向行政民主部分倾斜，加快了行政民主的步伐。代表公权力的国家机关与私权利主体的利益发生冲突时，如何化解纠纷并节约司法资源就显得尤为重要。我国近年来一直鼓励行政机关和司法机关开展民主行政的工作，为行政纠纷诉前调解机制的构建奠定了良好的基础。在行政诉前调解中，法院发挥着不可小觑的作用，法院实质上是一种变相的调解。但由于我国行政争议诉前调解制度的缺陷，法院的调解就容易产生一些弊端，例如法官的双重身份影响，或者是法官在审判时先入为主的印象。这些都表明，在我国建立行政争议诉前调解的组织的需要迫在眉睫。

（四）行政爭议诉前调解和行政诉讼和解的区别和联系。行政诉讼和解参与主体主要是行政机关和行政相对人，其并不需要法院的参与，因此，和解的结果属于非诉讼行为。而行政争议诉前调解是在法院的参与下，原被告双方进行调解，由于其有法院的参与，其结果属于诉讼行为范畴。和解和调解必须在参与主体完全自愿的前提下进行，不得强迫其中任何一方做出有违意愿的决定，并且参与主体在法律上具有平台的参与权利，而且其和解和调解的过程必须在法律规定的范畴之内进行，不得逾越。

（五）构建我国行政争议诉前调解制度的必要性和可行性。首先，从必要性上来说，我国人口众多、案件众多，适用行政争议诉前调解制度的案件同样很多，而且结果显示，行政争议诉前调解制度的运用可以大幅度提升办理效率。而行政争议诉前调解制度的构建在我国是否具有可行性，学术界同样争论不休。一种观点认为，行政权力是国家规定的，因此公权力是不可以处分的，不应该在我国施行行政争议诉前调解制度。另一种观点认为，法律赋予行政机关拥有行政职权，部分权利的行使中还拥有一定的自由裁量权，但是对于某些行政案件中行政机关有自由裁量权，但是其目的是为了保护国家、集体和公共的利益，因此在行政诉讼过程中行政机关对此权力没有处分的权利。

二、国内实践现状

近年来是行政争议诉前调节制度飞速发展的时期，浙江省在全国行政争议诉前调节制度发展中都走在前沿。2018年12月14日，“杭州市行政争议调解中心”正式揭牌。杭州市政府与杭州中院联合下发《关于依法推进行政争议调解工作的实施意见（试行）》，决定在全市两级法院设立行政争议调解中心。

杭州市行政争议调解中心进行行政争议以化解纠纷为目标，在调解过程中遵循调解优先、调解自愿、调解合法、调判结合等基本原则。调解形式除了当面调解形式外，也包含了网络、电话等调解方式。在组织构建上，杭州市试行必要情况下邀请人大代表、政协委员、律师、人民陪审员、人民调解员、社区工作人员等作为特邀调解员参与行政争议调解工作的做法。

根据《杭州市行政争议调解中心工作规则》，行政争议调解中心一般设置在法院诉讼服务中心，主要负责调解的案件类型包括：涉及党政中心工作的行政争议；行政处罚等涉及行政机关自由裁量权的行政争议；行政赔偿、行政补偿、行政协议、行政给付等具有金钱给付内容的行政争议；申请履行法定职责，且履职申请中有合理要求的行政争议；符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定的当事人申请在行政诉讼中一并解决的相关民事争议；当事人自愿调解的其他行政争议。

在行政争议调解中心调解范围内的行政争议案件，人民法院在收到起诉材料正式立案前，可在征询各方同意的基础上，由行政争议调解中心主持开展调解。诉讼过程中，人民法院认为符合调解条件的，也可将案件转由行政争议调解中心组织调解。

三、述评

既有研究已经取得了一定成绩，但还存在一定的不足，立法不完善、适用范围过窄、程序制度缺失、没有行之有效的救济机制等问题依然存在，对于行政争议诉前调解机制的优点和弊端、调解机制的启动条件、调解的适用范围以及调解机制的组织建构等都没有深入的进行研究。

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作者简介：伊梦田，杭州电子科技大学人文与法学院，2015级本科生。