行政处罚法上的“一事不再罚”原则研究述评

摘 要：“一事不再罚”是行政处罚法上的重要原则之一，但是对于其含义目前仍有争议。文章从立法进程、学理讨论入手对于针对这一议题的现有研究性行了简要梳理和述评。

关键词：行政处罚；一事不再罚；述评

一事不再罚作为行政处罚法中的一项重要基本原则，自1996年颁布生效后，学理界对此众说纷纭。虽然条款中规定了“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”即简单规定了仅限于罚款这一种处罚种类上，但仍不能解决我们行政处罚实务中经常出现的公权力被滥用，多重处罚现象的发生。国家的处罚手段应当符合程序正当和比例原则。因此，就需要对行政处罚法中的一事不再罚进行更进一步的归纳和解释，何为一事？何为不再罚？明确“一事”和“不再罚”成为了定义“一事不再罚”的首要关键。

一、国外的研究动态

（一）美国法上的“一事不再罚” 原则。“一事不再罚” 原则在美国法中体现为“双重危害禁止原则”，来自于《美国联邦法》第五条修正案规定“任何人不得因同一罪行遭受两次生命或身体的危害。”

但此规定仅仅只在刑罚上适用，美国坚持三权分立的传统及正当程序法律要求，惩罚一直以来都是司法机关掌控，因此受理的案件只有刑事和民事两种，凡是有关行政机关的案件全部经由民事程序审理，行政机关无处罚权，虽然经过后来一段时间的发展，授权行政机关部分可以科处金钱罚的权力，但是行政机关作出的处罚也只是暂时的、非终局性的，处罚的执行还是需经过法院。因此美国法院多数判例都明显将民事和刑事分门别类，更倾向于将行政处罚认定为刑罚。对于民事上的再处罚，也不违反“双重危害禁止原则”，所以“禁止双重危险原则”的规定，也没有在美国的行政实务中发挥出很大的效果，行为人可能因此受刑事和民事的双重处罚。

（二）德国法上的“一事不再罚” 原则。德国的“一事不再罚”虽然主要适用于刑事处罚中，但其规定在德国的基本法第103条“任何人在一般刑事法律中不得基于同一行为多次受罚。”因此具有宪法位阶，同样适用于行政领域，在1969年刑法典第二次修订时，将“违警罪”中一部分罪名转为违反秩序，意味着“一事不再罚” 原则在行政法中的适用同样具有影响力。

但“一事不再罚”原则在违反社会秩序中也并不是完全适用，德国《社会秩序违反法》中第八十四条第一款规定：“已经确定判决的罚款或法院对违反秩序行为或犯罪行为已作出确定判决时，统一行为不得再以犯罪行为追诉。”第二款规定：“对违反秩序行为已作出确定判决时，同一行为不得再以犯罪行为追诉。”这两条条款虽然说明了对于法院已经作出的违反秩序的处罚的生效判决，不得再以刑罚追诉；对于已经作出的刑罚处罚的生效判决，不得再以违反秩序追诉，但该条款并未说明对于行政机关作出的违反秩序处罚，能否再被法院以刑罚追诉，这其实也是适用一事不再罚原则的限制。总而言之，如果是法院作出的生效判决，则适用”一事不再罚”原则，若果是行政机关作出的违反秩序处罚，则不受此原则限制，仍可以被追诉刑事责任。

二、我国行政处罚法上的“一事不再罚”原则

（一）立法进程。在我国起草《行政处罚法》之时，行政法学界就对”一事不再罚”原则进行过广泛的讨论，因其存在很大的分歧，在起草时也是几经修改。

第一次的《行政处罚法》（试拟稿）第十四条规定：“对违法行为人的同一违法行为，不得以同一事实和理由，给予两次以上的处罚。”此条款不仅严格限制了行政机关不得以同一事实理由进行种类不同的处罚，还同时限制了具有不同管辖的行政机关对同一违法行为进行重复处罚，但这种“一棒子打死”的条款遭到了许多的反对意见。

之后在《行政处罚法》（征求意见稿）第十條规定了“对违法当事人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上罚款的行政处罚”做出了相应修改，此条款在（试拟稿）的基础上，将“同一事实和理由”改为了“同一事实和同一依据”说明了不得依据同一法律规范进行重复处罚，并且将后面的“处罚”限制为仅限于罚款处罚。虽然在一定程度上可以防止重复处罚中最常见的重复罚款问题，但是却不能很好的防止不同行政机关分别依据不同的法律法规来进行重复处罚，因此此条款在限制行政机关的处罚权力方面太过于狭隘。

再后来的《行政处罚法》（草案）第二十二条规定：“对违法当事人的同一违法行为不得给予两次以上的行政处罚。”虽然将罚款又重新扩大为行政处罚，但是却删除了“同一事实和同一依据”，使得一个行为人在具有违法行为时，不管你依据的事实和理由相不相同，都不得对其作出第二次处罚，这就会出现例如一个法人因为重大违法事实应当被吊销营业执照，可是已经受过罚款处罚，就不得再对其进行吊销营业执照的处罚，这使得”一事不再罚”原则无法适应我国当下的行政体制，造成冲突。

所以最后在1996年10月1日颁布实施的《行政处罚法》第二十四条中规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”最终，立法者在现有的行政体制下，选择了折中的做法，将“不再罚”的内容限制在了问题最严重的罚款上，待未来行政处罚法修订时，在做出相应的修改。

从我国《行政处罚法》第二十四条规定可以看出，我国《行政处罚法》在表述上没有突出“同一事实和同一依据”，并把不予“两罚”限制在“罚款”这一行政处罚种类上。以上规定只是解决了我国“一事不再罚”原则中的“不再罚”问题，但对于如何正确把握“一事不再罚”原则的核心问题，即何谓“一事”，却没有明确阐述。

（二）一事不再罚原则的“一事”。对此，目前学术界对“一事”有两种观点：

第一种观点法规构成说认为一个违法行为违反了了同一类同一性质的法律法规即构成“一事”，对同一行为被不同性质的法律法规所规制，由最先处罚的行政机关行使处罚权。简而言之，就是指个人、组织的某一违反同一行政法律规范的行为，只能有一个行政机关作出处罚，它包含两层意思：第一层意思一个行为已经受到行政机关的处罚，不得以同样的事实和理由在依法作出处罚；第二层意思，同一个应受处罚的行政违法行为不能由不同机关依照同样的法律规范进行处罚。

第二种观点构成要件说认为行政违法的行为应当相似于刑法的犯罪行为构成，也就是一个行政违法应为应当具备主体、主观、客体、客观中的若干个要件。行为人的违法行为，只要符合行政违法行为的构成要件，就可以认为存在一个行政违法行为，即从构成要件上出发，断定行为人的行政违法行为，类似的观点有四要件说，三要件说，二要件说。朱新力教授主张的观点，认为构成要件说虽然相对抽象，但原理性强，能够真正在理论上界定一事，可惜持有此类观点的学者大多只是做了简单定义，具体的构成要件，仍无法细说。朱新力教授主张以构成要件为标准，即能充分满足一次构成要件的事实就是一事，能充分满足两次构成要件的事实为二事，以此类推。

学者们对每种观点持有不同的意见，笔者认为，“一事”应当为一个违法事实，即行为人的一个事实上的违法行为，而并非违反一个法律规范或一个行政管理关系。“一事”应当是指独立的一事，客观上的一事。所谓“独立”，是指违法事实不依赖于其他事实能单独存在；“客观”，是指违法事实不以人们的主观意志为转移。

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作者簡介：陈智辉，杭州电子科技大学人文与法学院，2015级本科生。