北京市老旧小区综合整治路径探索

■ 李子扬

一、北京市正探索老旧小区治理体系

2012年，为落实国务院、住房和城乡建设部开展防震减灾和建筑节能工作的部署，北京市制定了《北京市老旧小区综合整治工作实施意见》，对1990年之前建设且建设标准、设施设备、功能配套明显低于现行标准的老旧小区，实施了以抗震节能为主、环境治理为辅的综合整治。“十二五”期间，全市共完成6562万平方米市属老旧小区综合整治(其中完成楼栋抗震节能改造共5529万平方米)，共涉及小区1678个，楼栋1.37万栋，惠及81.9万户，七分之一的城镇居民受益。整治后的老旧小区，切实增强了人民群众的获得感。

2016年底，北京市委、市政府决定开展新一轮老旧小区综合整治工作，要求新一轮老旧小区综合整治工作要立足改善，将整治和提升相结合，增强和优化社区服务功能，适应和回应群众的新需求。2017年，围绕节能改造、上下水更新、增设停车位、加装电梯和架空线规范梳理及入地等内容，经市政府批准，在中心城区和通州区选取了10个小区率先开展新一轮老旧小区综合整治试点，为全市“十三五”时期老旧小区综合整治摸索经验。在总结试点项目实施经验基础上，市委市政府决定，扩大老旧小区综合整治实施范围，制定了《老旧小区综合整治工作方案（2018-2020年）》。方案提出“六治七补三规范”的工作目标，即治危房、治违法建设、治开墙打洞、治群租、治地下空间违规使用、治乱搭架空线，补抗震节能、补市政基础设施、补停车设施、补居民上下楼设施、补社区综合服务设施、补小区治理体系、补小区信息化应用能力，规范小区自治管理、规范物业管理、规范地下空间利用。本轮改造，将依据业主意愿来确定老旧小区改造项目和内容作为亮点，力求把老旧小区打造成居住舒适、生活便利、环境优美、整洁有序、邻里和谐、守望相助的美丽家园，让人民群众生活得更方便、更舒心、更美好。未来，全市将探索建立老旧小区治理体系工作，根据小区实际和居民申报的情况来确定是否列入综合整治范围。

二、北京市老旧小区综合整治存在的问题

老旧小区在具体整治过程中，遇到了新问题，具体表现为以下两个方面：

（一）厘清“去”与“留”

《北京城市总体规划（2016年-2035年）》首次提出减量发展，明确了北京全市建设用地规模、城乡建设用地规模以及平原区开发强度三下降，要求编制中心城区和新城控制性详细规划、专项规划和重点功能区规划，开展重点地区城市设计，建立总规引领、全域管控的空间规划体系。《北京市关于全面深化改革、扩大对外开放重要举措的行动计划》，将推动减量发展放在首位，主要采取的措施包括建立城乡建设用地减量规划引导机制等。目前制定的全市城乡建设用地减量实施方案，要求中心城区严格实行用地和建筑规模增减挂钩。

在“疏解整治促提升”倡导“去”字经，北京市总规主导“控”字诀的大背景下，老旧小区综合整治念的是“留”字歌，很多项目还属于传统意义上的在施工地，且改造后的楼体与新建住宅在质量标准上差距不大，这就容易导致老旧小区整治项目从原来明确的“等于号”变成含糊的“约等于号”，受城市建设政策变化影响的可能性在逐步加大。一言以蔽之，很多老旧小区经过综合改造得以继续保留在中心城区内，承载众多居民人口，这与减量发展的思路存在矛盾之处。

（二）统筹“改”与“拆”

在实践中，出现了文物区内的老旧小区该“改造”还是该“腾退”的讨论，项目不落地影响了“历史文化名城保护发展规划”的落实；也有刚刚完成节能保温改造的老旧小区被纳入棚改进行征收，造成专项资金、人力成本双重浪费的现象以及“各区有各区的高招”、全市“一盘棋”“一把尺子量到底”的意识树立不牢等问题。此外，全国经济下行压力依然存在、全市财政收支愈发趋紧，城市发展空间布局更新，都让社会上对老旧小区改造的大量资金投入产生了不同声音。伴随着全国范围对棚户区改造的政策收紧，一些城区棚户区改造开始向老旧小区改造转轨，被排除棚改范围的居民寄希望于老旧小区改造带来实惠、解决难题，加大了老旧小区改造的资金需求。

政策执行的“中梗阻”，财政支持的“腰乏力”，都与高质量发展和精细化发展的要求背道而驰。如何明确政策执行标准，既能激发一线改造热情又严格执行规范内容；如何促使政策叠加后释放最大效力，达到“财半功倍”的效果都是需要研究的新课题。

三、北京市老旧小区综合整治的建议

老旧小区综合整治工作面对诸多挑战，要充分认识到整治工作的必要性、重要性，从政策解读、配套执行、舆论宣传等方面与全市新时代发展模式、发展方向相统一，坚定不移地按照市委市政府的决策部署执行。

（一）成立全市老旧小区综合整治联合党支部

坚持和加强党对全市老旧小区整治工作的领导，改变原联席会议的议事协调职能，提升决策机构的政治属性。要以党建推动工作开展，将党建工作贯穿于整治工作的各层级、各环节，落实到“最后一公里”，形成面向一线、面向基层的鲜明导向，落实建设高素质专业化干部队伍要求，引导广大党员干部自觉投身项目一线，真正实现“干部围着项目转，党员围着群众转”的生动局面。以建设整治工作各级党组织为切入点，积极推进老旧小区综合整治智库建设，以项目一线为重点，以专业高校机构为支撑，推动全市老旧小区整治工作政策制定、执行的进度、力度和科学化、实际化水平。

（二）打包相关政策，充分提升政策能量级

减量发展看似控制发展边界，挤压城市承载内容，实则重在优化城市内部资源配置，这就需要综合运用各项政策，打出一套漂亮的政策组合拳。具体到老旧小区综合整治，如前所述，棚改政策的收紧导致部分棚改项目外溢到老旧小区整治中来，对于此类并轨项目是否可以考虑“聘礼加嫁妆”的模式，综合运用原本两类项目的补偿或奖励措施。例如，老旧小区整治中有“征拆一批”的改造方式，需要外迁安置房源，而棚改项目有充足的房源储备，是否可以考虑以区一级为单位，打破项目间的“玻璃墙”，统筹运用安置房源，释放政策最大效力，使“两盘子面”揉进“一盆水”中，做大、做好城市更新、居民安置的蛋糕。

（三）以“去库存”眼光，动态管理全市老旧小区底账

老旧小区的底账不是一成不变的，要推行动态管理的概念。对新增部分，一是落实新“工作方案”要求，积极推动居民业主加入自愿改造行列。二是科学定义老旧小区概念，不简单以建成年代论，而是动态系统、多维度地界定老旧小区标准。三是将中直、国管系统老旧小区纳入全市整治范围，立足首都功能，深刻把握“四个服务”的要求内涵，推广“央属市管”的代建模式。按照中央、市级财政1:1的配置比例，保证专项资金到位。对个别资金拨付有困难的中央单位项目，尝试“管理权换投资”的模式，以市级投资为主，改造后对项目进行统一物业管理的方式逐步回收投资，这也符合中央单位推进职工住宅社会化管理的要求。

（四）鼓励大型市属国企承担全链条整治任务

从第一轮和第二轮试点项目情况看，社会机构参与老旧小区整治的热情较高，但在专业化能力、领会政策精神、吃透文件规定等方面，特别是在做群众工作上存在不足。应当鼓励市属房企积极参与老旧小区整治工作，将国企作为整治工作的主力军，社会机构以专业补强的形式参与国企为主导的整治过程中。此举，在充分尊重各区、各项目个性化改造菜单的基础上，强化全市整治工作统一规范标准，有效传导责任，避免真空地带，推动各项政策科学合理执行落地，确保“一碗水端平”“政策书同文、执行车同轨”。