贫困地区健康扶贫政策信息传播机制研究*

李 静

（陕西理工大学历史文化与旅游学院 陕西汉中 723001）

1 引言

政策信息的有效传播对于农村经济社会的治理和发展，农民生活水平的提高具有重要意义和影响。目前，以互联网和电视为代表的大众传播、以政府科层体制为基础的组织传播、以熟人社会为背景的人际传播构成了我国农民了解政策信息的媒介环境[1]。然而，目前政策信息的传播效果并不理想，主要表现在：①作为信息传播者的政府部门工作人员以“政府人”角色自居，不在意“传播者”的身份，只会机械地上传下达，不善于从实际出发，选择合适、有效的传播范式和传播媒介[2]。科层制的体制容易使信息消减或扭曲，尤其在基层，个别村干部会出于私利，将部分政策信息（尤其是惠农政策）秘而不宣或只传递给亲朋好友。②媒介对政策信息服务意识的缺失以及单一的政策传播渠道影响着农民对政策信息的知晓情况。绝大多数农民通过电视等媒介来了解惠农政策，但电视传播的特性决定了农民无法深入了解其传播的信息，甚至会因为其视觉传播特点而对信息理解存在片面性[3]。农民通过网络和村干部等渠道获知、了解政策的比例不高[4]。③农村中青年劳动力与精英人士的大量外流造成农村意见领袖对政策信息解释的“缺位”，由此增大了其他文化水平相对较低的村民对信息理解的难度[5]。

政策信息传播中的诸多问题影响了政策的贯彻执行和受众对政策的拥护支持，而在精准扶贫的背景下，通过政策的宣传引导和精准落实帮助贫困户早日脱贫，意义重大。健康扶贫是精准扶贫的重要内容，是实现健康中国战略的关键环节。近年来，各地积极探索健康扶贫的有效模式，涌现出“汉中模式”“泗阳模式”“郧西模式”以及“焦作模式”等典型代表。它们各具特色，在提升贫困户幸福感方面发挥了重要作用。而“汉中模式”更因其在政策传播手段上的推陈出新，显著提升了群众知晓率和满意度，因此有必要认真梳理其特点和模式以供其他地区借鉴和参考。

2 汉中基本情况简介

汉中位于陕西西南部，北依秦岭、南屏巴山，山大沟深、民生脆弱，全市11个县区全部被列入秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划扶持范围，有8个国家扶贫开发工作重点县，10个革命老区县以及2个深度贫困县。2017年数据清洗后，汉中市建档立卡扶贫对象有141 405户、393 247人，贫困发生率为13.48%。因病致贫、因病返贫贫困户63 632户、149 827人，分别占全市扶贫对象的44.9%和38.1%。过去因交通不便，医卫条件落后，山区曾有“小病忍，大病扛，重病愁断肠”的说法。自健康扶贫工程实施以来，当地卫计系统通过多种渠道开展了相关政策的宣传，帮助因病致贫、因病返贫贫困户打消“吃不起药、看不起病”的顾虑，为改善贫困户的健康现状作出诸多努力。

3 健康扶贫政策信息传播的主要方式

3.1 改造传统方式，确保政策宣传进村入户

宣传栏、标语横幅、政策宣讲以及发放宣传资料等都是在政策宣传中常用的方式，但考虑到农民对常见的墙体标语口号、横幅很少关注留意的窘境[6]，汉中市对这些传统手段进行改造创新，让它们更接地气地服务于健康政策信息传播。

标语横幅语言简练直白，且具有较强的冲击力。如“新农合我知道，有病住院能报销，花钱多了还能报，得了慢病也能报，具体村医都知道。”标语中的最后一句话，为文化水平相对较低的村民指明了了解政策的便捷方法——“问村医”。同时当地政府在各村卫生室的外墙上张贴《贫困人口医疗救助流程图》和《贫困人口健康扶贫报销流程图》，详细罗列相关政策。另外他们还在每个贫困户家中直接张贴《陕西省农村贫困人口医疗报销救助明白卡》及《汉中市2017年健康扶贫政策我知道》（群众版），并制作精准扶贫帮扶责任牌，公布帮扶干部的个人信息和联系方式，实现贫困户与帮扶干部的“零距离”对接。

分类举办培训班，帮助宣讲干部讲好政策、人民群众理解政策。针对以往政策宣传中，宣讲干部政策不清、宣讲不明的现状，汉中市多次集中举办面向镇村干部、签约医师团队以及村医的健康扶贫专题培训会，以帮助他们讲好、讲准政策。而在对村民的宣传中，当地组建了由“市、县、镇、村”四级干部和医务人员组成的“天汉百姓宣讲团”，进村入户开展政策“一对一”、讲解“面对面”服务。同时为了提高村民的参与率和理解度，各县区还通过组织文艺工作者、驻村工作队等力量，将健康扶贫政策知识融入文艺演出、院坝故事会等活动中，创新了宣讲方式，受到村民的普遍欢迎。

签约医生送政策，顺口溜普及政策。研究表明，在对农政策传播中，通过人与人之间的信息交流，受众对信息的理解度和反馈性最好[7]。因此为了更好地服务因病致贫贫困户，汉中市充分发挥人际传播的作用，要求每一位因病致贫贫困户的签约家庭医生除了免费为签约对象提供送医、送药、送健康服务之外，还要“送政策”——即为贫困户面对面讲解健康扶贫政策，帮助他们打消医疗费用上的顾虑。镇巴县一村民就是在签约家庭医生5次上门耐心讲解“贫困户看病能报销”的相关政策后，欣然接受了手术治疗，并充分享受到了健康扶贫的实惠[8]。同时为把慢病签约服务做实，汉中市还为所有慢病患者发放“健康签约服务连心卡”，明确签约医生、诊治措施、享受的报销政策等，并通过连心卡实现“签约服务一对一、政策宣讲一对一、措施落实一对一”。对于普通村民的政策知晓问题，汉中市佛坪县专门编写了健康扶贫政策顺口溜，用通俗易懂、便于记忆的方式解读了从一般门诊、慢病门诊、县内住院、大病保险等各方面的报销比例，同时还说明了各级报销主管单位工作人员的职责。比如“报销流程记不住，不要忘了找干部，慢病申请卫生院，申报手续帮你办；大病保险有财报，符合报销只管找，医疗救助民政管，镇有民政助理员”。后来为了打消群众找干部的顾虑，该顺口溜还加了四句“干部都是勤务员，不须担心添麻烦，健康扶贫挖穷根，敢当群众贴心人”。顺口溜的方式使普通群众耳目一新，也收到了较好的传播效果。

政策宣传融日常，提升信息到达率。除了印制《健康扶贫政策读本》《健康扶贫政策我知道》《新农合政策报销流程暨标准一览表》等宣传资料外，汉中佛坪县、南郑区等地还将健康扶贫信息印制在手提袋、T恤、水杯、盆子以及家庭小药箱等日常用品上，免费向村民发放，以加强他们对相关政策的掌握程度。佛坪县还专门购买了脱贫政策宣传小音箱，免费发放给每一户贫困户，轮流播放相关扶贫政策，以提高群众政策知晓率[9]。

3.2 善用新媒体，力争政策宣传生动直观

新媒体是以数字信息技术为基础，通过网络空间渠道进行信息传播和互动的媒体形态。它具有的非文字化、求变求异的特点带来了一种新型的话语体系，使信息传播更为直观立体[10]。汉中市紧跟潮流，充分发挥微信、微视频的优势，对健康扶贫政策信息进行全方位宣传。

微信传播。为了更好地宣传健康扶贫信息，早在2014年，城固县董家营镇中心卫生院就专门开通了微信公众平台，它除了主推《汉中市健康扶贫政策我知道》，还为公众推送最新的新农合政策、国家12项基本公共卫生服务内容以及卫生科学知识，帮助老百姓养成健康、文明、科学的生活方式。而汉中市卫计局则在充分利用广播电视、报刊杂志、网络媒体等宣传政策的基础上，先后于2017年5月和9月开通了“汉中健康扶贫”以及“汉中健康”两个微信公众平台。截至2018年5月，这两个微信公众号已发布信息近千条，阅读量突破20万人次。

制作微视频。近年来，微视频以其“短、快、精”的优点，受到了社会大众的普遍青睐。留坝县因势利导，制作了全国首部健康扶贫政策宣传动漫片《宝宝笑了》，以实景再现的方式，讲述了一家贫困户面临突发疾病，接受村、镇、县及帮扶医院分级诊疗和慢病管理，并享受健康扶贫新农合报销、大病商业保险、民政医疗救助及政府专项救助等保障政策的故事。它以通俗、简明、易懂的形式，帮助各级干部群众快速了解和掌握健康扶贫各项政策及帮扶工作流程，受到干部群众欢迎[11]。

推出沙画宣传片。继留坝县微视频之后，南郑区又用沙画表现形式，推出健康扶贫宣传片《牵挂》。该片通过描绘一家人的就医故事，将就医流程、接诊转诊、报销政策、“一站式”即时结算等健康扶贫政策贯穿始终[12]，实现了政策宣传与艺术观赏完美结合。之后，南郑区又制作了健康扶贫政策宣传音频，并在全区滚动播放，让群众在耳闻目染中了解医疗报销标准，掌握健康扶贫政策，不断提高群众政策知晓率。

3.3 强化监督检查机制，保障政策宣传落地做实

为有效推进健康扶贫工作、了解群众政策知晓率，作为健康扶贫政策信息发布方的汉中市卫计局专门成立督导组，采取查阅资料及实地查看等方式，分季度对各县区健康扶贫政策的宣传与落实等情况开展督查。督导组一方面通过实地查看，检查健康扶贫报销政策和流程在村卫生室上墙情况、《汉中市健康签约服务连心卡》入户宣传情况；另一方面通过答题测试，考核各相关人群对政策的知晓情况。该测试具体包括：①考核村干部、驻村工作队和第一书记对健康扶贫政策知晓情况；②考核村医对健康扶贫报销政策和流程知晓情况；③考核患病贫困人口对所患疾病、健康帮扶措施和应享受政策的知晓情况，并根据督查中政策宣传是否到位情况予以奖惩。

4 健康扶贫政策信息传播效果

由于采用了多种信息传播方式，且有严格的知晓率考量标准，汉中健康扶贫政策信息传播取得了良好的效果。2017年5—6月，课题组跟随汉中市卫计局督导组在略阳县和城固县进行调研，实地考察了村医和村民对政策信息的知晓和理解程度。对村医的考核主要由4道题目构成，依次涉及2017年新农合个人筹资缴费标准、贫困对象门诊治疗的地点及报销规定、贫困对象慢病报销资料提交以及2017新农合大病保险报销比例等四方面。测试结果显示村医对健康扶贫政策掌握较好，正确率平均在76%左右。了解贫困户对健康扶贫政策信息知晓率的方法主要是通过简单的六个问题，随机抽查群众应知应晓的健康扶贫政策，然后计算知晓率，问题及测算标准见表1。

表1 入户询问健康扶贫政策知晓情况访谈表

课题组通过走访城固县原公镇、五堵镇以及略阳县两河口镇和金家河镇8个村的47户贫困户发现，对于健康扶贫政策的知晓情况2户为“差”，5户为“良”，其余40户为“优”（占比85.1%）。这反映出群众知晓率高，健康扶贫政策基本做到了家喻户晓。另外，为了使健康扶贫政策掌握常态化，汉中市还开通了微信健康扶贫知识测试平台，组织全市卫计干部、医务人员、镇村干部及村医等参与知识测试，第一轮参与人数近9 000人。

5 结论与启示

作为秦巴山区脱贫攻坚主战场之一的汉中市在健康扶贫政策信息宣传方面取得了显著成效，也得到了老百姓的认可。以卫计系统为代表的组织传播在健康扶贫政策信息中发挥了主导作用，它通过行政力量，采用了多途径、立体化的宣传方式，做到了扶贫政策信息的精准传播，体现在：①充分发挥了政策实施者的主观能动性，并对政策宣传者进行了培训和测试，避免了政策传播在科层体制的“上传下达”中被曲解和变形。②传播渠道多元立体，既有传统方式，也善于借助新媒体。与以往“公共政策传播往往局限于‘红头文件’、报刊、印发的专题手册、广播电视以及网络媒体的新闻栏目”[2]等形式不同，汉中市在宣传健康扶贫政策时，能根据传播主体的目的、传播内容以及受众的需求来选择多样的传播媒介，做到了信源、信道及信宿的有机结合。比如该市将标语横幅遍布公路沿线、过街要道、路河挡墙及农户外墙等醒目位置，且善于抓住老百姓的关注点“住院能报销”，契合受众需求；将宣传资料印在缸子、盆子、T恤等日用品上免费发放，强化了老百姓的信息接受频度。微信、微视频及沙画等方式尽管未必能引起农村居民的关注，但是其新颖的方式易引起媒体及其他市民的关注和扩散，可以较好地助力扶贫政策宣传。③改变了传统政策传播中对受众理解度的忽视，强调用符合百姓认知水平的语言来宣传政策。一是采用了通俗易懂的语言制作了《健康扶贫政策我知道》宣传彩贴；二是在横幅标语宣传中能够把官方文本形态的政策信息转化成通俗易懂、简单易记的话语表达形式，契合农民的信息接收和解读能力；三是在面对面宣传时，注重耐心解读。如南郑县专门编写了《干部入户帮扶工作指南》和《帮扶干部入户应知应会内容》，要求帮扶干部上门亲切问候、自报家门赢得好感，然后针对其家庭现状，因人因户用群众的语言做好针对性政策解读，采用“干农活、说农话”与农民攀亲的工作方式，有效拉进信息传播者与接受者之间的关系。④在信息传播中，设置了一个信息中介——“村医”或者“干部”，如在顺口溜中提到“报销流程记不住，不要忘了找干部”，进一步打消了农民在理解与运用政策信息上的顾虑。⑤注重差异化宣传，采用了三套针对不同受众的传播话语。为了帮助各类人群更好地掌握健康扶贫政策，专门编制了详明具体的干部版《健康扶贫政策读本》、简洁明了的村医版《新农合政策报销流程暨标准一览表》以及通俗易懂、图文并茂的群众版《健康扶贫政策我知道》宣传彩贴。

6 健康扶贫信息传播建议

汉中市在健康扶贫政策信息传播中能从实际出发，根据老百姓接受习惯和方式进行信息帮扶，值得其他地区借鉴。为了让更多的人不会因病致贫、因病返贫，从根本上提高老百姓的健康生活质量，课题组认为应从以下方面持续做好健康扶贫信息传播工作。

6.1 普及健康基本知识，提升公众健康素养

健康素养是指个体获取、理解和处理基本的健康信息或服务，运用这些信息和服务作出正确决策以维持和促进自身健康的能力。《2013年中国居民健康素养监测报告》显示，当年东、中、西部地区居民健康素养水平分别为12.81%、7.10%和6.93%[13]。因此农村地区、中西部地区仍然是今后健康教育工作的重点地区，而老年人、文化程度较低者是健康教育工作的重点人群。2016年国家卫计委发布《中国公民健康素养——基本知识与技能（2015版）》[14]，从基本知识和理念、健康生活方式与行为、基本技能等界定了我国公民健康素养的基本内容，成为评价我国公民健康素养水平的重要依据。推进健康扶贫工作，要充分利用多种手段，进行相关科普读物、视频、健康教育读本的开发和制作，并充分利用现代传播技术和资源，向公众传播通俗易懂、科学实用的健康知识和技能，切实提高公众健康素养水平。比如在各村显眼醒目的位置，张贴日常健康知识，并实时更新；针对春夏秋冬易发疾病，提前进行相关防控知识介绍；定期或不定期在村组、村卫生室等地点举行健康知识竞赛与急救知识培训等。

6.2 与多部门协同，努力培养农民健康生活习惯

因病致贫是六大致贫因素之一，避免老百姓因病致贫、因病返贫不仅是面向2020年的短期任务，更是推进健康中国战略的一场旷日持久的战役。它不仅需要卫计系统的全员参与，更需要文化广电、教育、体育、环保等部门的协同和社会大众的积极参与。因此卫计系统应广泛联合其他部门，共同开展健康知识的宣传和普及工作，提升群众健康意识，从源头遏制因病致贫、因病返贫：①与广播电台、新闻媒体合作，开办健康知识专栏，制作健康知识专题节目。电视是农民获取信息的第一传媒，卫计系统可以与电视台合作，在电视上开办专题栏目，邀请当地三甲医院的专家教授，为老百姓讲解常见病预防知识，并固定播出时间。②与文艺演出团队合作，编排宣传医疗健康的文艺节目。近年来，各地以“文化扶贫进乡村”为载体，组织流动舞台车、流动图书车、流动电影队等深入镇村院落开展文化服务，坚持用文艺的力量感化群众，收效显著。卫计系统也可以搭乘“文化扶贫”专车，围绕健康扶贫、健康习惯养成、防病知识宣讲等创作丰富多彩的文艺节目，帮助老百姓养成健康生活的良好习惯。③与教育系统合作，组织医疗小分队或专家“进校园”“进课堂”，对中小学生开展健康知识普及，并通过中小学生与家长的交流互动，培养农村家庭的健康意识。④与体育局合作，充分利用各村综合文化服务中心的场地和设施，广泛开展农村群众体育活动，营造“全民参与”“全民健身”的良好氛围。⑤与环保部门合作，在农村广泛宣传环境与健康的关系，同时进行农村环境改造，帮助村民养成垃圾不乱丢的好习惯，从环境治理上做好疾病防控。

6.3 加强村卫生室信息化建设，充分发挥村医作用

课题组前期对秦巴山区1 612位农村居民信息需求的调研表明，在农业技术、发家致富、生活保健以及科学文化知识等四大类信息中，农民最需要医疗健康、生活保健类信息。但由于“不知道到哪里找信息”以及“害怕假信息”等原因，他们的信息需求根本无法满足。因此建议卫计系统加强村卫生室信息化建设，为每个村卫生室配备能联网的电脑，并做好村医信息技能培训，以便他们充分发挥健康信息传播中介员的作用，利用现代信息技术为农民服务：①对所在村组村民的健康情况进行摸排，并做好信息登记及健康状况动态监护工作。鼓励条件成熟的村组建立村民健康状况信息库，并与市县医疗机构联网。②帮助村民查询本地三甲医院各科专家门诊时间，网上预约挂号，为村民的大病就诊提供便利。③筛选当地健康服务的公众号，择优推荐村民通过智能手机关注，让健康理念、防病控病融入他们的日常生产生活。④注重搜集村民对健康信息服务的需求和期待，并及时与上级部门沟通协调，建立畅通高效的健康信息需求反馈机制，以更好地提升老百姓的健康生活品质。