浙江省大陆自然岸线综合管控对策研究

王 琪，刘 彬，相 慧

(1.浙江省海洋科学院，浙江 杭州 310012；2.洞头区海洋与渔业局，浙江 温州 325700；3.国家海洋局第二海洋研究所，浙江 杭州 310012)

1 引言

浙江省地处中国东南沿海、长江三角洲南翼。东临东海，南接福建，西衔江西、安徽，北邻上海、江苏。浙江省海域面积4.44万km2，其中内水面积3.33万km2，滩涂面积约2300 km2；岸线总长6910 km，包括大陆岸线2414 km、海岛岸线4496 km；海岛总数3820个，其中大于500 m2的海岛3453个，有居民海岛266个。海岸线长度居全国首位。

海岸线是海洋经济发展的“生命线”，浙江省点多线长且类型丰富的海岸线资源对浙江显得尤为重要，海岸线不仅是沿海地区生态环境的重要基础，也是推进海洋经济发展示范区和舟山群岛新区建设的重要依托和保障要素。为进一步优化海岸线等空间资源的开发格局，提高海洋资源开发能力，保护海洋生态环境，国家对大陆自然岸线管控提出了明确要求。国务院2012年在批复浙江省海洋功能区划时要求：严格控制占用海岸线的开发利用活动，至2020年，大陆自然岸线保有率不低于35%，完成整治和修复海岸线长度不少于300 km；《国家海洋局关于全面建立实施海洋生态红线制度的意见》(国海发〔2016〕4号)规定：浙江省大陆自然岸线保有率控制指标为≥35%；2016年11月，中央深改组审议通过的《海岸线保护与利用管理办法》明确指出：国家建立自然岸线保有率控制制度，至2020年，全国大陆自然岸线保有率不低于35%。

浙江是全国最早开始系统研究并开展海岸线综合管理的省份，早在2014年就成立“浙江省海岸线管理办公室”，专门负责全省海岸线统筹协调管理。2017年11月，浙江省人民政府发布《浙江省海岸线保护与利用规划》，这标志着浙江对海岸线保护与利用的规划制度建设进入一个新阶段。

然而，近年来随着浙江沿海地区经济社会快速发展，海岸线和近岸海域开发强度不断加大，近岸空间资源过度开发、海岸线无序利用现象日益加剧，海岸线资源保护与开发利用的矛盾日渐突出[1～10]。以往海岸线保护工作缺少针对性和层次性，未能形成统一有效的差别化管理模式。如何将海岸线特别是大陆自然海岸线实行分类保护，整治修复受损岸线，加强节约利用，实现经济效益、社会效益与生态效益相统一已成为急需解决的历史性问题。

2 浙江大陆自然岸线概况

根据浙江省2015年11月启动的全省大陆海岸线及保护与利用现状的调查数据显示，浙江省大陆岸线总长2134 km。其中，人工岸线长1339 km，河口岸线长24 km，自然岸线长771 km，自然岸线保有率为36.1%。从自然岸线各类型的长度来看，原生自然岸线长654 km，自然恢复或整治修复的淤泥质岸线长117 km。在原生自然岸线中，以基岩岸线为主，长624 km；砂砾质岸线次之，长29 km；红土岸线少量，长1 km；原生的淤泥质岸线几乎不存在(表1)。

从原生自然岸线的分布来看，基岩岸线主要分布在象山县、三门县、温岭市、玉环县和苍南县，其次分布在北仑区、宁海县、临海市、路桥区、平阳县等，其他各县(市、区)分布较少；砂砾质岸线主要分布在象山县和苍南县，北仑区、三门县、临海市、温岭市、玉环县沿岸有少量分布；红土岸线仅见于象山县大陆沿岸。

从整治修复淤泥质岸线的分布来看，主要分布在嘉兴市平湖市东部与上海市金山区接壤的岸段，以及海盐县西部与海宁市接壤的岸段，通过修筑潜坝和丁坝促淤，沿岸泥滩淤积、盐沼发育。

从自然恢复淤泥质岸线的分布来看，主要分布在河口、港湾区域，如慈溪市、鄞州区、宁海县、象山县、三门县、玉环县、乐清市、鹿城区等。从地理分布来看，主要分布在杭州湾南岸、象山港、三门湾、乐清湾、瓯江河口等区域。

表1 浙江大陆海岸线长度特征统计 km

3 浙江大陆海岸线分类体系

根据大陆海岸线的成因、物质组成和生态特征并综合分析，浙江省大陆海岸线类型可分为自然岸线、人工岸线和河口岸线。其中，自然岸线指海陆相互作用形成的海岸线，包括基岩岸线、砂砾质岸线、淤泥质岸线和红土岸线，砂砾质岸线和淤泥质岸线又进一步划分为原生、自然恢复、整治修复的岸线[11，12]。具体见表2。

表2 大陆海岸线分类体系

4 大陆自然岸线界定方法

4.1 原生自然岸线的界定

4.1.1 砂砾质海岸的岸线界定

一般砂砾质海岸的岸线比较平直，在砂砾质海岸的海滩上部常常堆成一条与岸平行的脊状砂质沉积，称滩脊。海岸线一般确定在现代滩脊的顶部向海一侧，如图1所示。在滩脊不发育或缺失的一般砂砾质海岸，海岸线一般确定在砂生植被生长明显变化线的向海一侧。

4.1.2 淤泥质海岸的岸线界定

淤泥质海岸主要为由潮汐作用塑造的低平海岸，潮间带宽而平缓。海岸线应根据海岸植被生长变化状况、大潮平均高潮位时的海水痕迹线以及植物碎屑、贝壳碎片、杂物垃圾分布的痕迹线等综合分析界定，如图2所示。

4.1.3 基岩海岸的岸线界定

基岩海岸的海岸线位置界定在陡崖的基部，如图3所示。

图1 砂砾质海岸的海岸线界定方法示意

4.1.4 红土海岸的岸线界定

滩地与红土海岸陡崖(坎)直接相接，崖下滩红土出露，与崖的交接线即为红土岸线。

4.2 自然恢复岸滩形态和生态功能的海岸线界定

(1)由于沿岸泥沙运动或陆域来沙输入，人工海塘外的沙滩淤涨，基本恢复自然岸滩剖面形态(图4)，则海岸线界定为自然恢复的砂砾质岸线。

图2 粉砂淤泥质海岸的海岸线界定方法示意

图3 基岩海岸的海岸线界定方法示意

图4 自然恢复岸滩形态和生态功能的砂砾质岸线界定示意

(2)由于海域泥沙来源丰富，人工海塘外的泥滩逐渐淤涨，基本恢复自然岸滩剖面形态。伴随泥滩的淤涨，潮间盐水沼泽或红树林沼泽发育良好，则海岸线界定为自然恢复的淤泥质岸线(图5)。

图5 自然恢复岸滩形态和生态功能的淤泥质岸线界定示意

4.3 整治修复后具有自然岸滩形态特征和生态功能的海岸线界定

对尚未完工的海岸线整治修复工程，按照工程前的海岸线进行界定和调查。对已完工的海岸线整治修复工程，按照以下方法进行界定。

(1)经过退塘还滩或喂砂养滩等整治修复工程后形成的人工沙滩(图1、图4)，则海岸线界定为整治修复的砂砾质岸线。

(2)经过退养(塘)还滩、促淤涨滩或种植护滩等整治修复工程后形成的淤泥质滩，当基本具有自然岸滩剖面形态特征，潮间盐水沼泽或红树林沼泽发育良好(图5)，则海岸线界定为整治修复的淤泥质岸线。

5 浙江大陆自然岸线保护与利用存在问题

通过调查研究发现，浙江省自然岸线状况不容乐观，表现为以下2点。

(1)原生自然岸线资源不断减少。近几十年来，围填海工程的实施导致大陆沿岸原生自然海岸线资源明显减少。虽然，围填海活动可以形成新的有效人工岸线，但是原先曲折的自然海岸线在人工平直化后，自然岸线的再生机制受到了相应制约，只有部分岸线经过较长时间自然过程或整治修复后基本能够恢复自然生态功能，自然岸线资源储备已显不足。

(2)生态环境问题依然严峻。近年来，海岸线开发利用导致的生态环境问题也日渐突出，有些已造成了不可逆转的影响。截弯取直等粗放的围填方式严重破坏了海岸线生态系统的各种服务功能，带来了许多生态环境问题，如滨海湿地面积缩小，鸟类栖息地和觅食地消失，生态系统严重退化；围填海后，海岸线人工化程度提高，很多有价值的海岸自然景观资源被破坏。此外，无序的开发活动导致海岸线脏、乱、差现象普遍存在。

6 浙江大陆自然岸线保护与利用格局构建

6.1 构建思路

遵循海岸线“优化利用”的集约布局原则，综合考虑海岸生态功能区、文化景观分布、开发利用现状、海洋功能区划、生态红线划定等因素，围绕港口开发、滨海城市发展、沿海产业集聚和农业综合开发等需求，统筹确定大陆海岸线自然岸线保有分布，在最大限度维持海岸自然属性的前提下，对区位条件良好，开发基础优越，开发定位明确的海岸线实行规模化、集约化的科学利用，形成“三湾二港二片多岛”重点保护、“四港两带”优化利用的总体格局，围绕杭州湾、三门湾、乐清湾、象山港、浦坝港、台州和温州自然岸线片进行海岸线重点保护；围绕宁波舟山港、嘉兴港、台州港、温州港，环杭州湾和温台沿海产业带和城市群进行海岸线优化利用，为推进海洋主体功能区建设提供海岸线空间要素保障。

6.2 管控体系

以保护等级为指标，明确海岸线保护要求，规范开发程度和利用方式，提升海岸线利用的管控能力。具体分为严格保护、限制开发和优化利用三个类别。

6.2.1 严格保护

为保护海岸线自然资源、生态环境，维持重要港湾环境条件，保障重大涉海工程安全运行，对自然形态保持完好、生态功能与资源价值显著，环境条件脆弱，海域区位敏感的海岸线，实行严格保护。

6.2.2 限制开发

为控制海岸线开发利用程度，保护和节约自然资源，减轻开发利用的环境影响程度，对自然形态保持基本完整、生态功能与资源价值较好，开发利用程度和需求均不显著的海岸线；或有一定开发利用需求，但受资源条件、生态环境、防洪御潮、重要港湾、潮汐通道、重大涉海工程等因素制约的海岸线，实行限制开发。

6.2.3 优化利用

为促进高效、集约利用海岸线，支撑海洋经济和产业集聚区发展，实现海岸线利用的最大社会、经济效益，对人工化程度较高、开发利用条件较好的岸段，实行优化利用。

根据海域自然环境特点、资源优势和社会经济发展需求，结合海洋主体功能区规划和海洋生态红线划定方案的要求，遵循自然属性优先、区域统筹为主的原则，将浙江省大陆岸线划分为3个层级，其中大陆严格保护海岸线748 km，同类占比35.1%；限制开发海岸线600 km，同类占比28.1%；优化利用海岸线786 km，同类占比36.8%。分市海岸线保护等级统计见表3。

表3 浙江省分市大陆岸线保护等级统计

6.3 分等级保护指标分解

依据《浙江省海岸线保护与利用规划》、浙江省海洋生态红线划定方案，综合考虑全省大陆海岸线资源环境条件、自然岸线分布及开发利用需求等因素，确保至2020年，大陆自然岸线保有率不低于35%，整治修复长度不低于200 km的目标，将大陆海岸线保有量及整治修复长度进行分解，详见表4。

表4 浙江省大陆自然岸线保有量及整治修复长度分解

7 浙江大陆自然岸线综合管控对策与建议

为加强浙江省海岸线保护与利用管理，落实自然岸线保有率控制目标，构建科学合理的自然岸线格局，要遵循保护优先、集约利用、科学整治、绿色生态原则，严格保护自然岸线，落实“占补平衡”制度，发挥自然岸线资源在经济、社会和生态文明建设中的最大效益。

(1)合理利用，规划先行。结合近岸海域污染防治、蓝色屏障建设、美丽海岸线建设等行动，充分衔接土地利用、城乡、港口等相关规划，编制“多规合一”、“陆海统筹”的大陆自然岸线保护规划，优化海岸线空间布局，科学管控海岸线使用方向。

(2)严格管控，制度保障。在近岸海域有偿使用框架下建立海岸线有偿使用制度和资产化配置制度，根据海岸线资源的区位条件、稀缺程度、功能价值、供需关系，开展海岸线分类定级和使用权基准价测算，将其价值纳入占用海岸线的海域价值中。建立严格的大陆自然岸线保护制度。同时完善海岸线综合管理办法，进一步落实各项管理措施，并定期组织开展海岸线保护与利用情况现场巡查。

(3)有效修复，严格标准。结合浙江省美丽黄金海岸线整治修复行动，完善海岸线整治修复标准，科学开展自然岸线整治修复。遵循可持续发展的理念，按照陆海统筹、因地制宜的原则，合理规划布局全省海岸线整治修复项目并建立项目库，通过岸线统筹保护、入海污染管控、海岸环境整治、岸滩资源养护、滨海景观构建等重点任务的开展，确保大陆自然岸线的保有率，，促进蓝色经济与海洋生态环境协调发展。

(4)科学准入，立体监测。科学设计自然岸线开发准入制度，采用层级管理模式，从初级准入逐步向高级准入阶段转化。同时，充分利用卫星遥感、无人机、无人船等先进技术手段，加强岸线动态监视监测，实时、准确掌握海岸线变化动态，并建设自然岸线综合管理信息系统，有效提高自然岸线管控水平。

(5)建户立档，全面监管。依据自然岸线保有率的管控目标，结合本省自然岸线现状特点，制定自然岸线保有率控制管理方案，明确各市自然岸线控制量，对沿海各市、县(市、区)的大陆自然岸线建户立档，明确各市(县、区)自然岸线的分布位置、特征和长度。