“领事认证”机构在新中国的演进故事

许育红

中国领事认证，是指中国领事认证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，对国内涉外公证书、其他证明文书或者国外有关文书上的最后一个印鉴和签名的真实性予以确认的活动。领事认证的目的是，使一国出具的文书能在另一国境内得到承认，不会因为怀疑文书上的印鉴和签名的真实性而影响其域外的法律效力。

实际上，新中国外交部成立至今，其办理领事认证的机构先后经历了办公厅秘书处护照科、办公厅签证处、领事司综合和外事处管理科、领事司护照签证科、领事司护照签证处、礼宾司护照签证组、领事条法司护照签证组、领事司护照签证处、领事司四处、领事司护照处直至领事司认证处。同时，外交部一直承担着办理并指导地方外办和中国驻外使领馆办理领事认证的职责。香港和澳门回归后，外交部又承担了指导驻香港特派员公署、驻澳门特派员公署办理领事认证的职责。不过，从新中国成立至1982年4月13日《中华人民共和国公证暂行条例》（以下简称《公证暂行条例》）开始实施前夕，中国对此尚无相关国内立法。“领事认证”机构在新中国的法制进程，得从改革开放初期讲起。

国内法初步规定外交部与地方外办的领事认证机构属性

《公证暂行条例》第27条规定：“当事人申请办理的公证文书系发往国外使用的，除按本章程规定的程序办理外，还应送外交部或者省、自治区、直辖市外事办公室和有关国家驻我国大使馆、领事馆认证。但文书使用国另有规定或者双方协议免除领事认证的除外。”

由此，外交部与省、自治区、直辖市外事办公室（简称地方外办）作为领事认证的法定机构，共同履行为拟送往国外使用的国内文书办理领事认证的法定职责。但是，该条款中并未明确规定外交部具有对地方外办办理领事认证的指导职责，亦未提及中国驻外使领馆办理领事认证的职责。

国内法具体规定中国驻外使领馆的领事认证机构属性

《维也纳领事关系公约》系世界上第一个、迄今为止唯一一个全面规定领事关系准则的全球性公约，尽管其中未对领事认证作明确规定，但公约第3条“领事职务之行使”规定：“领事职务由领馆行使之。此项职务亦得由使馆依照本公约之规定行使之。”第5条“领事职务”第13款规定：领事职务包括“执行派遣国责成领馆办理而不为接受国法律规章所禁止、或不为接受国所反对、或派遣国与接受国间现行国际协定所订明之其他职务”。该条款的灵活规定，为“认证”成为领事职务之一打开了方便之门。在49个中外双边领事条约（协定）中，几乎都有“认证”条款规定。由此可见，《维也纳领事关系公约》、国际惯例和中外双边领事条约（协定），一直是中国驻外使领馆办理领事认证的主要法律依据。

中國驻外使领馆作为领事认证机构的国内法规定，起源于20世纪90年代之初。如，1991年4月9日起实施的《中华人民共和国民事诉讼法》第242条规定：“在中华人民共和国领域内没有住所的外国人、无国籍人、外国企业和组织委托中华人民共和国律师或者其他人代理诉讼，从中华人民共和国领域外寄交或者托交的授权委托书，应当经所在国公证机关证明，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证，或者履行中华人民共和国与该所在国订立的有关条约中规定的证明手续后，才具有效力。”又如，1992年4月1日起实施的《中华人民共和国收养法》第21条第2款规定：“外国人在中华人民共和国收养子女，应当经其所在国主管机关依照该国法律审查同意。收养人应当提供由其所在国有权机构出具的有关收养人的年龄、婚姻、职业、财产、健康、有无受过刑事处罚等状况的证明材料，该证明材料应当经其所在国外交机关或者外交机关授权的机构认证，并经中华人民共和国驻该国使领馆认证。该收养人应当与送养人订立书面协议，亲自向省级人民政府民政部门登记。”

根据上述，中国驻外使领馆作为领事认证机构，履行为拟送至中国境内使用的外国文书办理领事认证的法定职责。但是，上述条款中并未明确规定外交部具有对中国驻外使领馆办理领事认证的指导职责，也未提及外交部在办理领事认证方面与地方外办的法定关系。

国内法明确规定外交部与地方外办的授权与被授权关系

自2006年3月1日起实施的《中华人民共和国公证法》第33条规定：“公证书需要在国外使用，使用国要求先认证的，应当经中华人民共和国外交部或者外交部授权的机构和有关国家驻中华人民共和国使（领）馆认证。”

据此，外交部除为送往国外使用的国内文书办理领事认证并代办文书使用国驻华使馆的领事认证外，还授权地方外办为拟送往国外使用的国内文书办理领事认证并且代办文书使用国驻华领馆的领事认证。外交部与地方外办在办理领事认证方面的授权与被授权关系有了法律依据。

国内法原则规定外交部驻特区的特派员公署的领事认证机构属性

从本质上讲，领事认证属于外交事务的一个组成部分。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《香港特区基本法》）、《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》（以下简称《澳门特区基本法》）的原则性规定和中国实践，外交部驻香港和澳门两个特区的特派员公署亦具有领事认证机构属性。

1997年7月1日，中国政府恢复对香港行使主权，香港回归成为中国第一个特别行政区。自同日起实施的《香港特区基本法》第13条规定：“中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务。中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”据此，在实践中，外交部授权驻香港特派员公署办理领事认证业务。此外，按照该基本法第153条规定，中央联合联络小组于1997年9月第27次会议达成协议：自香港回归之日起，《取消外国公文书认证要求的公约》继续适用于香港特区。

2019年4月15日，出境中国公民用手机扫描关注“领事直通车”微信公众号和“外交部12308小程序”。

1999年12月20日，中国政府恢复对澳门行使主权，澳门回归成为中国第二个特别行政区。自同日起实施的《澳门特区基本法》第13条规定：“中央人民政府负责管理与澳门特别行政区有关的外交事务。中华人民共和国外交部在澳门设立机构处理外交事务。中央人民政府授权澳门特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。”据此，在实践中，外交部授权驻澳门特派员公署办理领事认证业务。此外，按照该基本法第138条规定，中国常驻联合国代表、特命全权大使秦华孙于同年12月13日就行使主权后国际公约适用于澳门特区事宜照会联合国秘书长：自澳门回归之日起，《取消外国公文书认证要求的公约》继续适用于澳门特区。

国内法全面规定外交部与地方外办和驻外使领馆的委托与被委托关系

自2016年3月1日起实施的《领事认证办法》第3条第2款规定：“前款所称领事认证机构，是指依照本办法办理领事认证的机构，包括外交部、外交部委托的地方人民政府外事部门（以下称地方外办）和驻外使馆、领馆以及外交部委托的其他驻外机构。”第5条规定：“外交部负责国家领事认证工作。”同时，还细化外交部、地方外办和中国驻外使领馆各自办理领事认证的范围和流程等。据此，外交部除办理领事认证外，还委托地方外办、中国驻外使领馆及其他驻外机构办理领事认证。《领事认证办法》明确了外交部与地方外办、与中国驻外使领馆及其他驻外机构的委托和被委托关系。原则上讲，外交部和地方外办负责为拟送往国外使用的国内文书办理领事认证，中国驻外使领馆负责为拟送至中国境内使用的外国文书办理领事认证。

综上所述，改革开放之前，中国领事认证机构尚未法定化;改革开放之后，中国外交部与地方外办、与其驻香港特派员公署和驻澳门特派员公署、与中国驻外使领馆及其他驻外机构，作为领事认证机构的相互关系，已经基本形成一个有法可依的体系。

（作者为外交部领事司官员）