中美能否有效管控南海利益冲突

陈相秒

中国西沙群岛永兴岛上的码头。照片摄于2018年1月22日。

近年来，中美在南海的较量不断升级，日益呈现“冷对抗”局面。美国在将中国视为国际秩序“修正主义国家”和主要“战略竞争对手”的大框架下，不仅扩大在南海以“航行自由宣示”为主的军事行动并使之常态化，还不断拉拢其域内外盟友如日本、韩国、澳大利亚、英国参与进来，俨然已经构建起一个以中国为首要防范对象的联合“阵营”。随着中美军事力量海空“相遇”频次的升高、距离的贴近，如何防止两国在南海的利益分歧恶化、升级为海上直接摩擦，已成为两国关系最重要的课题之一。

南海关涉中美重大利益

中美在南海是否存在“核心利益”的冲突？这个问题一直是政策研究中的争论点。如果存在，管控是否还有意义？如果不存在，事情似乎好办一些。事实上，中美均不曾正式以“核心利益”这一术语公开表达过各自在南海的诉求，但显而易见，两国在南海都有重大利益。

从近几年双方在南海的行为方式可以看出，两国在南海的利益摩擦本质上讲是力量相对优势和秩序主导权之争，恐怕难以调和。自1995年首次表明在南海“存有利益”，历经奥巴马、特朗普两届政府，美国在南海的利益逐步明晰化：一是“航行自由”的根本利益，包括军事舰机在南海海空任意穿行、“全域介入”的自由;二是保持军事力量的压倒性优势和对对手进行战略威慑的能力，通过海域控制和力量投射制止南海发生美国不能接受的军事冲突和政治胁迫;三是构建由其主导的“基于规则的地区秩序”。白宫官员曾在公开场合将南海“航行自由”界定为“不可或缺的利益”（Vital Interests）和“最高国家利益”（Top National Interests）。

中国在南海的利益诉求大体可概括为四个层面：第一，南海诸岛的领土主权及衍生出来的领海、专属经济区等海洋权利，以及历史过程中形成的其它权利，这是中国在南海的根本利益所在;第二，南海作为天然屏障和战略支点，是中国国家安全和战略空间拓展的重要环节;第三，中国是全球最大的对外贸易和能源进口国，因此南海海上通道安全还攸关中国的经济安全和发展利益。第四，制定规则、建立机制以约束各方行为，塑造可持续、稳定的海上和周边发展环境稳定，也是中国的利益所在。

可以看出，中美在南海的根本冲突在于：美国试图继续主导南海地区秩序与中国实力不断增长的不相协调。具体看，在力量对比方面，美国有意保持在南海地区前沿力量的压倒性优势以继续扮演“秩序维护者”角色，但在中国看来，其背后的深层考量是“遏制”中国影响力的拓展;中国通过岛礁建设和相关设施部署，巩固自身在南海的战略空间、构建主动战略态势，很大程度上意在威慑任何新的非法侵占中国岛礁及相关海洋权益的可能，美方却认为中国在搞南海“军事化”，意在划定势力范围并最终控制南海。在规则层面，美国把中国寻求通过制定“南海行为准则”管控海上形势看成是“另立规则”，“将美国排除在外”，在航行自由问题上对游戏规则的认识和实践也与中国大相径庭。

造成矛盾不可调和的，除双方互不信任和战略猜疑外，也是两国重大利益的直接碰撞所致。譬如，美国将“航行自由行动”、前沿部署与战略威慑作为根本利益，显然是对中国国防安全观念和利益的一种挑战。

“冷对抗”或将成中美南海较量常态

坦率讲，在这场较量中，不论是战略动机、政治意愿，还是国际舆论动员力，中国都处于“守势”，美国才是“攻势”发起者。首先，从动机上看，相比中国在南海追求领土主权完整和海域管辖权及国家安全利益不受侵害，美国实际是以权力来界定利益，必须通过保持和扩张实力来避免域内他国实力竞争可能给自己带来相对实力优势减损。其次，在政治意愿上，2014年以来中国通过快速开展岛礁建设和加速推进“南海行为准则”磋商，获得了某种意义上的有利局面。对此，美国出于维护地区秩序主导权的考虑，日益寻求通过更强、更尖端的前沿军事部署和加大与盟友和伙伴国的战略战术协调，重新塑造对其有利的地区动态平衡，从而成为事实上的现状“不满者”和“挑战者”。第三，在战略能力上，美国仍是头号军事强国，在西太平洋地区拥有日、韩、澳甚至英、法等军事同盟的协助和印度的配合，所能调集的军事力量和战略资源不是中国能比的。

但美国朝野没有与中国达成“妥协”的迹象，相反，越来越多美国精英认为，是奥巴马政府的“软弱”和“妥协”让中国“有机可乘”，现在是该弥补的时候了。在华盛顿，在南海升级针对中国的军事和外交平衡与压制渐已成为“政治正确”。特别是最近，美国国内弥漫着一种“美中在南海必有一战”的紧张气氛。2018年下半年以来，美国兰德公司、对外关系协会等智库机构都将南海列为美国最有可能与中国发生冲突的地带，诉诸某种“低烈度战争”甚至成为美国战略学界认为的南海博弈前景可选项之一。

当前，两国决策层都意识到诉诸“热战”并不符合中美各自利益，只会造成双输，但也还没做好让步的准备。在结构性矛盾、利益冲突和战略碰撞的框架下，中美在南海的地缘政治竞争或将持续下去，海上力量间的侦察与反侦察、介入与反介入将越来越频繁，而双方在这一地区的力量对比“竞赛”也将以某种形式升级。美国还可能更加借力日、澳、英、印、韩、越等国海上力量的加入来抗衡中国，而中国也将不得不提升南海前沿军事部署予以应对，南海将因此日益呈现“冷对抗”局面。

保持战略沟通应是务实选择

现阶段，鉴于美国已经笃定中国正在南海获得南海战略优势并意在控制南海，决意以更强硬的手段来应对，中美双方有效管控南海分歧并防止冲突的基础已有所削弱。如何维持可控对峙的局面，考验着两国的外交技巧和军事斗争能力。对双方一线人员而言，他们所要做的，是严格按照操作规范和避碰规则执行维护本国利益的指令。对两国政策制定者而言，保持战略沟通，避免擦枪走火，是当前处理南海问题比较现实的选择。

一是双方应从防止冲突扩大、蔓延和升级这一目的出发，以中美外交与安全对话机制及重大军事行动通报热线、海空相遇行为规则等为基础，保持战略上的互动和政策的沟通，防止大的误判。

二是从矛盾的源头上找出路，围绕航行自由行动、美军在争议海域的活动等重大问题，建立专门的双边对话渠道，即使无法在短期内化解分歧，也可为保持默契、维持海上冲突可控创造条件。“军事化”与“去军事化”的议题不是不可以在这样的沟通中探讨。近来美方有意把军备控制与军费裁减纳入中美双边议程，如果中方决定接招儿，是否可以考虑把美方暂停在南海执行“航行自由行动”、中方暂停在南海岛礁增加军事部署列入这个议程，值得探讨。

三是充分发挥两国智库在中美南海地缘政治竞争风险防控中的缓冲作用。2012年以来的实践证明，两国专业智库机构在南海问题的议题设置及推动双方政策互动和信息共享等方面发挥了不可替代的作用。两国政府有必要把借助智库力量管控彼此分歧，通过支持智库间的联合研究和人员交流，为构建南海潜在冲突长效管控和缓冲机制增加条件。

（作者为中國南海研究院助理研究员）