巴塘水电站工程移民生产安置方式初探

白 琳 翁建平 魏二太

水电建设涉及的移民主要是农村移民。目前，我国水电工程的移民安置主要采用“大农业安置为主”模式，这种安置方式比较适合农民“土地为本”传统观念的特点。但是，近年来我国人口、经济和社会条件发生了显著变化，加之受水电富集地区土地资源日益紧缺的影响，水电工程移民安置方式需要进行相应的变革和拓展[1]。因此，在坚持开放性移民方针的前提下，根据各地的自然条件、社会经济状况、劳动力素质和移民意愿，因地制宜地选择合理的多样化安置模式，是切实做好水电工程移民安置工作的关键，是库区移民“搬得出、稳得住、逐步能致富”的基础和前提。

本文对巴塘水电站建设征地涉及区域的特点进行分析，并根据目前其他地区在建水电站工程开展的规划设计工作，结合实际情况，提出适合巴塘水电站的移民安置方式。

1 工程概况

巴塘水电站位于川藏交界的金沙江上游河段，左岸属于四川省巴塘县，右岸属于西藏自治区芒康县。巴塘水电站是金沙江上游河段13 级梯级开发的第9 级电站。巴塘水电站以发电为主，预可研阶段初拟正常蓄水位为2 545 m，死水位2 541 m，水库总库容1.58 亿m3，调节库容0.2 亿m3。初拟电站装机容量为750 MW，多年平均发电量为33.93 亿kW·h，工程规模为二等大（2）型工程。

2 建设征地特点分析

2.1 自然环境

建设征地区涉及两县地广人稀，土地以天然草场和林地为主，其次是耕地。建设征地涉及乡镇的耕地资源情况见表1。

表1 耕地资源情况表

从表1 中可以看出，西藏自治区昌都市芒康县的竹巴龙乡，由于金沙江上游流域的梯级电站建设征地，人均耕地减少，低于同流域地区的水平，且减少的耕地主要是分布在河谷河滩地、阶地及邻近坡地上，质量较好的耕地，剩余耕地的质量差、产量低，不能满足其提高生活水平、加快发展的需要。

2.2 收入构成

金沙江上游地区地势险要，垂直气候明显，野生物资源丰富，居民对区域资源的依赖性很强。各种类收入来源比重见表2。

表2 竹巴龙乡农村经济收入统计表

2.3 教育水平

文化水平低和技能缺失是建设征地涉及区域内居民的基本特征。大多数居民不通汉语，而且有些人把孩子上学当作一种负担，不愿意让自己的孩子上学。由于移民的文化水平低、劳动技能差，所以要改变移民多年来遵循的传统生产、生活方式很困难。

2.4 社会关系局限

建设征地涉及区域内移民的社会关系网基本集中在本村组。移民生活相对封闭，生活圈子就停留在本村组，要改变现有社会网络关系的难度较大。另外受原区域环境、宗教文化、父辈传统思想等的影响，观念比较保守，求稳心理强，对水电资源开发产生的社会变革适应的过程可能较长，也较为困难。

2.5 宗教信仰

藏族是巴塘水电站建设征地区域内人数最多的民族，占总人数的95%以上，基本信奉藏传佛教。区域内几乎全民信教，宗教活动场所很多，个人和集体基本都有宗教设施。居民都按教派聚居，教派之间互不交叉融合，信众与寺庙关系极为密切，寺庙是藏民的精神寄托。村子都修有数量不等的白塔、转经房、水转经、嘛呢堆、煨桑点、嘛呢杆、经幡挂放点、小佛塔等，村民家中一般都设有经堂，有木刻雕绘的佛龛，供奉佛像、佛经等。

2.6 经济发展

2.6.1 社会经济

建设征地涉及区域主要从事畜牧业生产，有少量耕地。受自然条件和经济发展水平的限制，畜牧业仍处于“靠天养畜”的原始自然经济状况，生产很不稳定；另外居民收入来源于虫草、药材的采集，而虫草、药草售价、采集量等对居民的收入影响很大，居民对发展其他产业的欲望不强，生产积极性不高。

2.6.2 基础设施

建设征地涉及芒康县竹巴龙乡的部分村子的水电路等基础设施都没有通。另外，涉及乡镇的生产性配套设施如农村的农田水利设施体系还不完善，渠系覆盖率较低，生产耕作条件差。

生活性基础设施方面，特别是居住于半山腰的居民，缺少生活用水，且存在卫生问题；绝大部分乡镇的医院、卫生所、学校远离居住地，就医、上学非常不方便。

2.7 综合分析

建设征地区地处高山峡谷区，自然环境艰苦，耕地资源紧缺，基础设施薄弱，经济发展落后，地区宗教文化浓厚，居民文化水平低，劳动技能单一，收入结构特殊，资源收益依赖性强，区域内经济、社会、文化、政治等的发展非常落后。

根据建设征地区域内鲜明的民族、宗教、文化程度及社会关系特点和自然资源的特性，建设征地区域内实施外迁的难度极大，基本没有可能。若采用二三产业安置，基于移民自身的文化水平和劳动技能单一的现状，达不到二三产业安置的要求。

3 现有移民安置方式思考

3.1 大农业安置

大农业安置是指为失去土地资源的移民配置与建设征地前相当数量或质量相当的土地资源，移民从配置的土地中通过劳动获取收入的安置方式。主要通过土地调剂、开发整理荒地、复垦工程建设用地等方式获取土地资源。目前国内多数水电工程建设征地移民安置采用以大农业安置为基础的安置方式。大农业安置方式要求移民安置区必须具备足够的可调剂、开发和使用的土地资源，能满足给移民配置的需要且移民能在配置的耕地资源上获得生产资料，对环境容量要求较高。大农业安置方式比较适合于经济社会发展水平不高、商品经济欠发达、以农业生产为主的地区。

3.1.1 优越性

（1）农业安置方式符合中国数千年形成的农业文明思维模式和行为习惯。水利水电工程移民属于非自愿性移民，在考虑安置方式时，必须结合移民原有的生产生活习惯，一般在进行移民安置规划时首选农业安置作为移民安置的首选方式。

（2）农业安置通过开荒造地、土地整理等措施新增土地，通过移民安置对熟地增加投入，提高土地产出。

（3）移民农业安置可通过农业生产劳动从土地上获得满足基本生活需求的农副产品，还可依靠土地实现较低水平的保障。农业安置吸纳了劳动力，使移民有收入，有利于区域社会稳定。

（4）农业安置方式不改变移民的农业身份，继续从事农业生产，从事自己原来熟悉的农业，容易接受和适应。

3.1.2 存在问题

（1）根据《中华人民共和国农村土地承包法》，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式。随着农村居民对土地重要性认识的提高和农业税的取消，从农民手中调剂出熟地越来越难。

（2）水库淹没后，移民大部分后靠安置。少数民族地区由于基础设施落后，交通不便，供水距离较远，地面坡度较大，需要投入部分基础设施，土地开发整理投入也较大，开发成本较高。配置土地高程较高，熟化时间长，影响移民生产生活水平的恢复，有可能导致移民的次生贫困。

（3）少数民族地区的自然地理环境差、对社会组织有较强的依附性，复杂的宗教关系，多样的文化风俗，生产技能原始、单一及移民收入的多样性等，在移民不具备大规模外迁的条件下，更增加了农业安置的难度。

3.2 逐年补偿安置

逐年补偿安置是近几年部分地区针对土地资源紧缺，大农业安置无法安置移民而提出的一种安置方式，主要包括云南省部分电站为代表的“现金”逐年补偿和以湖南省托口水电站、广西自治区岩滩水电站为代表的“实物”逐年补偿两种方式[2]。

3.2.1 优越性

移民不需从事原来的劳动即可获得一份长期固定的补偿收入；因此，闲置的劳动力可向二三产业转移。加快了城镇化进程，拓宽了移民收入来源，减少可能引起社会不稳定的因素，移民接受度较高。

3.2.2 存在的问题

在政策方面，逐年补偿安置目前还缺乏权威的政策、法规及技术规范支撑。按照现行的土地管理制度，征地权是一种公权，征地是一次性行政行为。征地后，土地属于国家，农村集体经济组织的权力自然消失。逐年补偿安置还存在与现有政策的协调问题，因为现行的大中型水利水电工程移民政策和标准主要是围绕传统大农业安置的思路制定的。

土地年产值的测算是逐年补偿费用计算的核心，直接决定着项目建设或运营期成本。年产值的计算存在一定的不确定性，实际工作中很难掌握，主要表现在市场经济条件下种植结构的不断调整和产量的准确统计。逐年补偿标准是否能满足移民的基本生产生活条件；在补偿资金方面，受制于水电站的运营管理水平，在保障移民基本收益方面存在风险。

在社会管理方面，逐年补偿安置虽然解放了劳动力，但是众多的待业移民给社会稳定带来一定的压力；另外，容易造成移民和非移民收入差距拉大，造成攀比，产生社会矛盾。

电站运行期结束后移民的生产生活如何恢复，以及耕地恢复整理的可行性及风险有待进一步论证研究。

3.3 二三产业安置

从事二三产业安置的方式，对少部分具备一定条件的农业移民，不再从事农业生产，不占用农业用地，可迁入城集镇或农村商品经济发达的区域，进入企业或通过自办企业工作，或者从事经商等二三产业，解决移民就业和获得生活来源的问题，从而实现安置移民。

二三产业安置要求移民居住在城集镇附近，商品和物流及劳动力市场发育完善、能提供较多择业机会的区域；应具有一定的专业技能；需具备一定经商经验和必要的开发资金。

二三产业安置的优点是可以缓解土地资源紧张的矛盾，加速乡村城镇化进程，也是库区移民安置的重要组成部分。但农村移民的二三产业安置存在较大风险，面临的主要问题就是闲置劳动力就业问题。二三产业安置的局限性较大，不满足条件的移民不可盲目从事二三产业，谨慎选择。

3.4 养老保障安置

养老保障：是指规划水平年满足养老保障年龄条件的生产安置人口，由本人自愿申请并批准的农村移民，可以享受政策规定每月领取养老保障金的安置方式，不再划给生产用地，不作其他安置。水电工程中，只对符合年龄条件的老年人安排这种安置方式。对于年轻人，如果采用这种方式，在达到领取养老费的年份前，一旦失业，可能生活困难，风险较大。

3.5 自主安置

主要包括自谋职业、自谋出路、投亲靠友安置等。

自谋职业：是指移民在统一规划的移民安置点内以户为单位取得宅基地建房，自愿不要生产用地，从事二三产业的安置方式。

自谋出路：是指以户为单位的移民自愿不要宅基地和生产用地，自行安排生产生活出路的安置方式。

投亲靠友安置：是指移民自主选择依靠亲友解决生产生活资料的安置方式，包括农业生产安置和赡养、抚养安置。

4 推荐移民安置方式分析

4.1 安置任务

巴塘水电站建设征地涉及四川省巴塘县和西藏自治区芒康县。根据预可行性研究阶段成果，建设征地涉及耕地8.27 hm2（124 亩），林地338.53 hm2（5 078 亩），至规划水平年生产安置人口166 人，搬迁安置人口166 人。

4.2 安置方式适应性分析

4.2.1 总体思路

农业基本资源和环境特征对移民的生产安置有着重要的影响，不同的农业基本资源和环境特征形成不同的农业生产形式。移民很难在生产条件发生重大变化的情况下达到较好的移民安置效果。

建设征地征收土地后，部分野生资源、林地、草山资源将淹没；淹没线上的资源也因为居民需要搬迁而不能继续利用；此外，对于安置区居民来说，他们不太愿意和移民分享其拥有的野生资源。因此，当地居民普遍不愿意外迁或者远迁，安置区居民也不太愿意接受外来的移民。

建设征地区内居民思想保守，宗教信仰较为浓厚，祖祖辈辈在一个区域生存了很久，形成了相对固定且封闭的社会关系网，习惯了周围的生产环境，所以移民安置首选村内调剂耕地安置、其次是乡内跨村安置，基本不考虑出乡和跨县进行移民安置。

4.2.2 安置条件分析

4.2.2.1 大农业安置

大农业安置方式要求移民安置区必须具备足够的可调剂、开发和使用的土地资源，能满足给移民配置的需要且移民能在配置的耕地资源上获得生产资料，对环境容量要求较高。

根据2006 年西藏自治区昌都市芒康县竹巴龙乡的统计资料，竹巴龙乡农村收入还是以第一产业为主，其中主要为种植业和牧业，林业所占比例较小，且移民获取虫草、松茸等野生林下经济作物主要依赖海拔3 000 m 以上的草地和林地，因此该区域不适合林业安置。巴塘水电站不涉及牧草地，对移民牧业收入基本没有影响；电站建设为藏族自治区，藏族习惯不吃鱼，因此采取渔业安置的可行性不大。巴塘水电站建设征地涉及耕地8.27 hm2（124 亩），因此，大农业安置还是以种植业安置为主。

巴塘水电站建设征地集中在西藏自治区芒康县竹巴龙乡西松贡村，村内环境容量有限，若在村内进行安置，会带来较大的压力，不能满足居民增产增收的需要。因此建议在乡内跨村安置，初步规划搬迁至乡政府所在地进行安置，生产安置采取的主要措施为开垦河滩地，辅以调剂耕地。

4.2.2.2 逐年补偿安置

巴塘水电站淹没耕地集中在西藏芒康竹巴龙乡西松贡村，因此，本村耕地资源不足。若采取逐年补偿安置，对耕地进行逐年补偿，移民不需从事原来的劳动即可获得一份长期固定的补偿收入，保障了基本的生活。另外可以减小本村组的环境容量压力，为移民在村内后靠创造了一定的条件，可以考虑村内安置，不远离原有的熟悉的生活环境，依然可以利用和依赖海拔3 000 m 以上的草地和林地，方便移民利用后靠资源。若村内环境容量依然不够，可以搬迁至乡政府所在地竹巴龙乡进行安置。基本生活得到保障，劳动力得到了解放，移民可向二三产业转移。

4.3 推荐安置方式

根据以上分析，巴塘水电站建设征地涉及区域内移民安置环境容量较为充足，有乡内跨村安置的条件。根据本区域内移民的自身特点、移民安置环境，不要改变原有生产方式，不要远离原有的熟悉的生活环境。在乡内环境容量充足的前提下，优先考虑在乡内调剂土地资源，对移民进行有土安置；同时考虑上下游政策的衔接及逐年补偿政策的特点，采取逐年补偿安置方式，辅以其他安置方式，多途径、多渠道的安置移民。

5 结 语

本文仅对巴塘水电站移民安置方式进行了初步分析，下阶段还得根据调查资料分大农业和逐年补偿两种安置方式对安置区移民环境容量进行分析计算，并对安置区社会经济环境和发展潜力以及移民安置对当地群众的影响程度进行分析；进行大农业生产安置需要调剂耕地、配置生产措施、土地开发整理的投资估算；分电站建设期和运行期计算逐年补偿资金，考虑亩产值的逐年递增；根据测算的不同生产安置方式的费用，考虑征地补偿费，进行资金来源及平衡分析，逐年补偿的资金缺口以提高电价方式进行弥补；并进行两种生产安置方式的费用对比分析。在上述工作的基础上进行移民意愿征求，据此来选择适合巴塘水电站的移民安置方式。