财务管理在北京市第一次地理国情普查项目中的运用和作用

李超

（北京市测绘设计研究院，北京 100038）

一、项目背景

2013年我国为了适应经济社会发展的变化与生态文明建设的需求，做出了全面掌握地理国情现状，开展第一次全国地理国情普查的重要决定。2013年8月，北京市政府组织市属27家委办局参加了由张高丽副总理主持召开的第一次地理国情普查电视电话会议，在会议结束后，北京市政府印发了《北京市人民政府关于开展第一次全市地理国情普查的通知》（京政发〔2013〕31号），成立了北京市第一次地理国情普查领导小组，组成以陈刚副市长为领导小组组长的项目领导小组办公室（以下简称：“市普办”），组织开展北京市第一次地理国情普查（以下简称北京地理普查）工作。

国普项目工作内容复杂，所需时间长、涉及单位多、资金体量大，被市政府、市财政局、市规划委列为重点项目。为保证财政经费安全，确保项目资金使用合法合理，市普办设立了财务管理专岗，全面负责国普项目的财务管理工作。

二、财务管理方式的运用和作用

国普项目所涵盖的30个子项目涉及了27家委办局，有40多家单位参与其中。参与单位体制不同，既有行政、事业单位，又有国有企业、上市公司，项目实施地域涵盖了全市十六个行政区县，作业人员超过500人，财政预算2.83亿元，创造了市规划委系统内财务管理上的多个第一，管理难度很大。面对如此复杂的情况，市普办深入分析项目特点及各承办单位的特性，从制度、过程、目标和利益出发，综合运用了四种财务管理模式开展了财务管理工作。

（一）财务管理方式概述

财务管理方式从内容上来看，主要包括制度、预算、评价、激励四种管理方式。这四种管理方式在管理特征、目标、优势、障碍、环境等方面都有所区别，各具特色。（财务管理四种主要方式的具体比较如表1所示）

表1 财务管理四种主要方式比较

这四种主要管理方式既是独立的又是统一的。所谓独立是指它们各自以独立的管理方式运作。所谓统一是指在实施管理工作时，可以同时采用两种或者两种以上的管理方式，同时采用的管理方式在目标、规则、利益和过程等方面存在着密切联系，可以从这些角度入手进行统一管理。同时，从四种管理方式的主要特征来看，它们都具有灵活性与完整性等明显特征。另外，这几种管理方式可以从不同的角度与层面建立完整的管理系统，对财务工作进行有效的管理，也就是说，它们都在财务管理工作中发挥着重要作用。各具体项目的管理部门可以根据实际情况灵活的选择这些不同的管理方式，满足自身实际环境与具体要求，达到有效管理的目的。

（二）制度管理方式的运用和作用

1、制度管理是财务管理的基石

制度管理就是通过制定相关的规章制度与准则，形成管理者与管理人员可以接受的完整系统的规范，对管理工作与管理人员的行为进行有效规范与限制，以此保证管理活动符合企业或组织的发展战略与整体目标，保证管理活动不违背组织或企业的相关利益。制度管理的基本内容中包含着与管理工作相关的基础程序与要素，管理者需要从管理程序或者管理工作的不同环节出发，制定完整的管理方案，管理方案中应该包含管理制度的制定、管理方案的执行、管理工作的考核与相关的奖惩机制等基本环节。制度管理这种主要管理方式有其自身独特的优点，首先，该管理方式对行为规则的规范非常明确，而且各种具体的规范实施起来操作比较简单，管理人员执行起来非常便利；同时，制度管理方式对环境的要求比较少，不容易受其他条件的影响与限制，使制度管理可以在很多项目中应用实施。在地理国情普查中应用制度管理方式可以有效地减少管理中的各种隐患与风险，防止舞弊工作的出现，促进廉政建设，提高财务管理水平的基石。

2、强化制度管理完善，推进管理机制构建

按照市规划委财政资金管理要求，结合项目自身特点，自项目开始市普办就制定了《北京市地理国情普查项目管理办法》（市规发 [2014]873）、《北京市第一次地理国情普查项目合同管理办法》（北勘设字[2014]151）、《北京市第一次地理国情普查项目支出审核办法》（北勘设字 [2014]152）等专项财务管理制度。明确了国普项目财务管理的机构和职责分工，规范了预算的编制和执行、经费的申报与使用、经费的审核原则和审核范围、审核权限和审核程序、合同的签订原则、合同的履行管理程序、合同成果的保存责任等财务管理行为，建立了定期开展绩效管理和经费跟踪检查的机制。加强政策措施、管理流程和工作规范，确保财务管理工作的规范化、制度化,保证财务管理制度的有效性、实用性。

3、建立第三方经费跟踪检查制度，规定每半年进行经费专项跟踪检查。并将其写入合同文件，从制度上保证项目资金监管接受全过程监督，无死角。

（三）预算管理方式的运用和作用

1、预算管理是财务管理的重要手段

预算管理是当前很多企事业单位运用的主要管理方式之一，它通过预算的形式制定企事业单位的预算管理目标，并在预算方案的具体实施过程中根据实际情况不断调整预算目标与具体管理行为方式，促使组织的战略目标与相关政策的实现。预算管理方式的优点主要体现在行为量化标准明确、总体目标与个体目标紧密衔接、管理过程可以灵活调整等方面。

2、预算管理在国普项目中的运用和作用

国普项目作为一个多部门参与的复杂项目，预算管理是将项目的所有关键问题融合于一个体系中的重要管理方法，在国普项目中，可以积极运用预算管理的目标分解细化方式，把工作总目标进一步的细化到各个具体单位，让各单位明确自身工作目标与职责，提高工作的效率与科学性。预算管理在国普项目中的重要作用主要体现在工作规划，人员与资源协调，工作进程监控等方面。

（1）规划作用

国普项目是一项具有开创性与综合性的工作，涉及内容多、专业性强，没有成功的经验可以借鉴。市普办积极利用财政预算管理方式，结合北京实际情况，充分征求各部门需求，并选取西城区金融街等区域作为试点，根据普查工作量、财政部颁布的成本定额标准和试生产情况，反复论证，历经半年推敲，完成了总预算的编制。总预算编制完成，为各单位的预算编制提高了指导与约束，各单位根据总预算方案，积极展开单位内的预算编制，这对提高预算使用的科学性与规范性具有重要作用，也可以有效提高国普项目的工作效率。

（2）协调作用

预算编制过程中多次协调市规划委、市财政局、市评审中心等管理部门及项目单位进行沟通；在项目运行中进行预算管理控制，以预算执行进度为抓手，考核项目完成进度，协调资源配置，提高了管理效率，国普项目得以高效、顺畅开展。

（3）监控作用

各单位可以把预算的执行情况与具体工作的进度联系在一起，开展定期和不定期考核，及时发现执行过程中存在的问题，调整执行方式，提高执行效率。在项目执行过程中，聘请第三方会计师事务所定期进入每个承担单位办公现场开展经费跟踪检查，从承担单位基本情况、项目任务情况、项目资金预算、项目实施情况、项目经费拨付及使用情况、项目经费拨付情况、项目经费使用情况等多方面进行检查，提出整改建议。市普办运用检查的结果调动各项目执行单位的能动性，有针对性加强内部管理和监督，提高管理水平；要求各单位及时整改，堵塞漏洞，纠正错误，规范行为。

（四）评价管理方式的运用和作用

1、评价管理的内涵与特点

评价管理一般与其他管理方式结合使用可以发挥最大的优势，它是一种对管理工作过程与结果以及工作人员的具体表现进行考核分析，通过科学的方式进行有效评价的管理方式。

评价管理方式实施的最基本要素就是必须有明确的管理目标，且管理目标必须与单位的战略发展目标一致。在此基础上，总体管理目标下的细化管理目标可以根据实际情况进行灵活的调整，积极地调动员工的工作积极性与主观能动性，使员工的个人能力得到最大的挖掘与发挥，进而提高工作的效率与质量。

2、评价管理在国普项目财务管理中的运用和作用

在项目运作过程中定期评价并结合里程碑完成时点，对预算完成度进行评价，结合项目实际完成程度以及合同约定，在经费分配时精心考察，全面分析，清晰地从财务管理角度展示每个子项目及项目整体的运行情况，保证每年财政预算指标按时完成和经费拨付合法合规。定期开展绩效评价工作，及时调动各承担单位主观能动性，挖掘本单位生产潜力，推进国普项目顺利开展。

（五）激励管理方式的运用和作用

激励管理是企事业单位运用各种激励方式，调动员工的工作热情与积极性，使员工的行为与企事业单位的发展战略相适应，促进实现战略目标的管理方式。该管理方式中企业的整体利益与员工的利益联系在一起，企事业单位主要通过制定完善的激励约束机制，实现具体的管理目标，在实现企业发展目标的同时不断提升员工的福利，提高单位的凝聚力。同时，激励管理方式还可以根据单位内外部环境的变化，及时调整管理目标与激励方式，实现单位利益最大化的目标。

为推动国普项目工作，提高作业人员劳动技能，提高普查工作进度，按时完成国家交付的任务，组织开展了多次专项技能竞赛，并给予成绩好的队伍和个人进行经济奖励，极大地调动了生产积极性，鼓舞了队伍士气，促进了项目顺利开展。

三、国普项目中财务管理工作的作用及经验

（一）国普项目财务管理工作的作用

国普项目是北京市的重大项目,财务管理工在项目运行中发挥了坚实的保障作用，主要体现在经费管理和项目运行两方面：

从经费管理来看,财务管理工作一方面为项目争取到了足够的财政预算,保障了项目的顺利开展；另一方面也通过预(决)算评审、公开招投标、合同管理、跟踪检查，严格执行各项财务规章制度、严把资金审核关、充分发掘本单位潜能、减少外出开会次数、控制机构运行费用等财务管理工作的有效进行，保证了财政经费的合法、合规使用；并在管理中产生了显著的经济效益，累计节约财政经费3500万元，现已缴回市财政。

从项目运行来看，财务管理一方面做到了实时提供所需的财务数据，进行高质量的财务分析，给领导决策提供了及时有力的财务支持，提高了项目管理水平，给整个项目的成功打下了坚实的基础；另一方面，财务管理有效规范了各项经费使用行为，防止了经费的闲置和流失，提高了经费的使用效益，通过多种方式加强管理、强化监督，杜绝了滥用职权、徇私舞弊和玩忽职守，有力地保障了项目的有序开展。

（二）国普项目预算评审工作的经验

由于国普项目资金来源全部为财政拨款，按规定提交北京市财政预算评审中心（以下简称“评审中心”）进行评审，由于工作内容复杂、资金体量大，项目先后经历了“总预算评审”“财务部分专项评审”“时点核准部分专项评审”“信息化项目补充评审（非秘部分）”“信息化项目补充评审（涉密部分）”五轮评审，评审时间跨度从2014年到2016年，历时两年。项目预算金额2.83亿，评审确定金额2.56亿，预算通过率超过91%。

在项目评审的过程中，首先将信息化内容和传统测绘内容进行分类处理，将非信息化部分预算先报送评审，于2014年11月完成，审核确认预算2.06亿元，占总预算的73%。信息化的部分将涉密和非涉密内容分别重新编写申报材料，先报送经信委审核，取得了评审报告后再将非涉密项目报送评审中心进行财政评审；涉密项目聘请有资质的第三方会计师事务所按照评审中心标准进行内部评审。最终分别审核确认2300万元和1500万元。

财政预算评审的顺利通过保证了项目预算资金的足额到位，对整个项目的按时完成起到了至关重要的作用。

从预算评审工作的结果来看，本次普查项目工作在财务管理风险控制方面做得比较好，没有出现大量资金浪费的现象，资金使用比较合理科学。在本次普查中相关机构联合设置了完善的资金管理机构，明确了各具体部门的工作职责与权限，制定了完善的财务管理制度与审批使用流程，强化了全过程管理，积极地利用信息技术加强了全过程管理。同时，相关单位建立了统一的预算管理信息平台，把财政资金相关的各种信息统一在了统一平台，方便各部门互相监管，也提高了财务信息沟通交流的效率。另外，在财务风险控制中，还要加强财务风险评估与管理工作，财务管理机构在进行风险评估时，需要首先进行风险识别，并对风险的大小及影响进行初步判断。在此基础上，财务管理人员需要将风险划分为不同等级，根据不同等级制定适合的管控策略。然后，选择不同的方式规避财务风险，对容易引发风险的事件以及风险的影响范围、风险造成的损失等进行合理预估。同时，概率计算也是风险评估中常用的方式，财务管理机构可以选择不同的风险评估指标，并确定指标权重，对财务风险进行定量评估，加强财务风险管理。

四、对财政拨款重大项目财务管理工作的建议

结合国普项目的财务管理经验，我建议今后运用财政资金开展重大项目时，在管理机构的顶层设计时就应在项目管理部门内设置财务管理专岗，与项目单位日常的会计核算区分开，做到“分工协作”“责任明确”。财务管理专岗有效弥补会计核算岗位不了解项目具体情况、不能对具体项目进行及时精确管理的困境。会计部门可以扬其所长，专注于日常会计核算，提供精确数据；项目财务管理者能够更明确地站在项目管理的角度，更全面的掌握情况。结合项目开展情况，实时对会计部门提供的核算数据进行更透彻的分析，运用更精准有效的财务管理方法实现“精细化管理”的目标，形成了财务管理的“合力”，工作效率、管理效果、管理水平将大大提高。