收缩型中小城市如何瘦身强体

滕飞

在国家发改委日前印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》中，首次在官方文件中提到了“收缩型城市”，并明确指出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。

目前，我国对“收缩型城市”现象的关注尚处于起步阶段，但“明者远见于未萌”，我们要深入思考新时代背景下收缩型中小城市如何切换发展动能，实现高质量发展。

“收缩”是中国城市发展的新现象之一。我国在经历了四十多年的高速城镇化之后，城市发展动力、产业结构、人口增长速度和结构等都出现了变化，“收缩”正成为当今我国城市发展的新现象之一，特别是许多中小城市的“收缩”现象日益显现，这也是我国不同区域的城市发展分化的结果。人口在我国不同城市之间的分布产生了差异，人口流动造成城市之间在规模上的“零和博弈”，一些发展条件较好的城市聚集了越来越多的人口，甚至出现城市人口膨胀，产生“大城市病”;而一些发展条件处于劣势的城市发生了人口净流出，产业衰退，出现了“城市收缩”现象。但这种现象不是我国所特有的，在欧美等发达国家都曾出现过这种现象，并且“收缩型城市”的概念是从国外引入的。

收缩型城市为何“收缩”？收缩城市的人口流失是由某些结构性的危机引发的，城市收缩的原因有很多，往往与城市的区位变化、产业结构、行政等级、国家政策影响等有关，特别是区位交通条件差、传统产业占比大、资源环境压力大的城市比较容易出现收缩。概括起来，城市收缩的原因可以分为三大类：一方面，因为城市经济发展动力不足造成就业不足，从而导致人口流失。这在老工业城市和资源型枯竭城市中比较普遍。例如，因城市产业衰退造成失业增加，东北本溪、大庆、吉林等城市比较典型。另一方面，由于城市化过程中的“土地城镇化”快于“人口城镇化”，导致城市“摊大饼”式扩张。因地方政府“土地财政”引起城市空间的持续扩张，一些城市在城区常住人口下降的同时，城市建成区面积却在增长，形成人口和面积反向发展的现象，这造成了资源错配的情况。还有一些城市在粗放式无序发展，虽然其城区常住人口并未绝对下降，但因城区建设面积的过快拓展，导致城区人口密度下降。也就是说，城区扩张速度快于城区常住人口的流入速度。此外，行政和政策原因也会造成城市人口的流失。我国城市按照行政级别划分，导致资源过度向行政级别高的大城市集中，而行政等级低的中小城市在大城市“虹吸效应”影响下更容易收缩。

我国城镇化已进入了一个新的发展阶段，城市发展不能再仅仅考虑城市增长和扩张，更应该冷静思考一些中小城市在收缩中遇到的各种“新问题”。要借鉴“精明收缩”理念，增强城市发展动力，增加产业支撑，优化空间布局，实现“收缩型中小城市”精致化高质量发展。

首先，要改变“城市必须增长”的思维惯性。在过去很长的一段时间内，我国无论是大城市，还是中小城市都朝着做大规模的方向发展，很多城市大规模建设城市新城、新区和产业园区。但是，“城市收缩”并不等于“城市衰败”，而是要通过适度调整，科学、合理进行整体规划。

其次，中小城市瘦身强体重点是要“强”，核心是要通过发展产业创造就业，从而吸引人口。重新审视“收缩型城市”的比较优势，依托土地和人力要素成本较低等优势，营造良好的营商环境，促进产业项目落地。

再次，转变城市土地利用模式，杜绝城市盲目低效扩张。以“控制增量、盘活存量”为土地利用的主要形式，着力提高土地利用效率。深化“人地錢挂钩”等配套政策，全面落实城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。

最后，要以人民为中心，提升公共服务均等化水平，改善城市生态环境，改善居民生活质量，发展小而美的城市。

（作者系国家发改委国土开发与地区经济研究所副研究员）