基于存量规划视角的旧城更新路径探索——以长乐旧城控制性详细规划为例

汪 波

(福州市规划设计研究院 福建福州 350001)

0 引言

伴随着我国城市化的快速发展，城市增量发展的趋势将有所转变，城市的发展方向已经从强调规模扩张向集约发展转变，城市存量地区的发展重点已经转变成空间品质和文化内涵的提升[1]。其实，城市存量地区的更新规划比增量规划所涉及的内容更广泛，盘活存量空间，不仅是要提升土地价值和区位价值，更要与新常态背景下城市居民的意识相适应，关注民生环境、人文关怀和城市品质。

本文以长乐旧城控制性详细规划为例，探索存量型城市更新理念与方法，从追求为了“增长而规划”向关注生活品质提升转变，最终实现城市的发展要求与社会民生及人文价值的契合，有序推进城市更新和社会文明的进步。

1 存量型规划的概念与动因

存量型规划是相对于城市增量空间而言的，是指对城市建成区开展的规划设计[2]。存量型规划不同于大规模新区的开发建设，又与传统的大拆大建的城市更新不尽相同。笔者认为，存量型规划的内涵是改善建成区环境、提升空间品质和塑造城市特色，重点关注建成区空间重构和功能优化、城市发展面临的历史文化延续、公共服务设施提升、交通方式转型及生态环境保护等问题，提出挖掘和利用现有资源的更新改造策略及路径。存量型规划既是规划师积极应对规划转型、转变发展理念的探索，也是面对客观发展背景下务实选择的结果[3]。其动因主要体现在：

(1)建成区的土地价值在国家严控新增建设用地政策的背景下被重新挖掘和利用。

在20世纪的经济发展水平和规划理念引导下，城市建成区的用地布局和空间环境存在许多问题，从而导致这些地区逐渐走向衰弱。在倡导城市转型发展的环境下，城市的空间品质和文化内涵是提升城市竞争力的关键因素。许多城市希望通过触媒效益带动建成区的活力，而旧城更新可以发掘和利用那些被遗忘的资源，并营造具有地域性和文化性的特色城市空间，重新激发城市活力，提升城市竞争力。

(2)随着经济的发展和生活水平的改善，人们越来越希望其生活品质和城市环境进一步提升。

现代市民对居住环境和城市品质的要求越来越高，既包括完善的配套设施、便捷的交通和宜居的环境等物质层面，还包括城市文脉、历史景观风貌和人文需求等精神层面。从关注尺度宏大的广场、雄伟的地标建筑转向场所环境和社区品质。与市民日常生活息息相关的场所将是规划关注的重点，通过社区活力的营造，对城市微环境进行有针对性的改造和更新，以改善民生，促进社会文明的进步。

(3)公共政策利好给城市更新提供新的机遇。

在新型城镇化以及国家大力扶持旧城更新的宏观背景下，地方政府希望通过国家政策大力开展建成区的综合环境整治，营造“精雅、宜人”的居住环境，提升城市竞争力，扩大城市影响力[4]。

因此，在城市用地面临刚性约束的形势下，对已经出现不适宜市民生活的存量地区进行有针对性的改造，是实现城市良性发展和提升城市影响力的重要举措。通过开展城市更新，优化建成区的空间环境和功能布局，满足人们对日益增长的生活品质和人文关怀的需求，实现城市未来的和谐发展。

2 存量型旧城更新的理念与路径思考

存量地区普遍存在诸多问题：城市功能不合理、配套设施不完善、生活出行不便捷等；城市建设也显现开发潜力不大、城市文化丧失等现象。因此，存量地区的旧城更新，需要摒弃传统观念，转变以往大拆大建、千城一面惯性思维，探索适应存量地区更新改造的规划理念。

存量地区的更新改造，应以可持续发展为目标，以改善城市微空间为着眼点，注重人文关怀；注重对城市现有资源的挖掘和利用；提倡公众参与，关注与居民生活相关的社区场所营造，激发城市活力；注重城市发展与文化、生态保护相结合。通过城市发展与市民需求及环境的协调发展，实现更高层次的城市更新。

存量地区的旧城更新路径，应以改善建成区的空间环境为出发点，以提升城市空间品质和塑造城市特色为目标，以政府工作计划为手段，以改善民生、促进城市和谐发展为最终目的，实现存量地区的“精雅”转型。具体来说，包括以下几个方面：①优化城市功能布局，重构城市空间结构；②充分挖掘和利用城市特色资源，彰显城市文化，塑造城市特色；③完善交通系统，营造人性化的慢行出行空间；④寻求功能的多元混合，注重空间的复合利用；⑤以社区为基础，织补城市生活网络；⑥结合政府行动计划，有序推进旧城更新改造。

3 实践探索

3.1 项目概况与特征

长乐位于闽江口南岸，与台湾隔海相望，是福州的门户地区。长乐总体上分为三大片区，即以老城为依托的临江城、以福州机场为依托的临空城和以松下港为依托的海港城，如图1所示。

图1 长乐区位分析图

长乐旧城，主要指吴航街道和航城街道的老城，距福州市东街口中心商业圈、东部新城三江口中心区分别为25km、8km。规划范围东至鹤上北山村-大腹岭、南至203省道、北至机场高速公路-里仁村-六平山、西抵泮野尖峰山脚，总面积约15.5km2，居住人口约20万人。

长乐旧城，依托其自身优势和发展潜力，通过协调与周边区域的发展关系，总体定位为集政治、文化、商业休闲、生活居住等多元功能复合互动的活力城市片区。旧城以西洋路为界，分为两个片区，东部吴航片区和西部航城片区。吴航片区以行政、商业功能为主导，兼具居住、文化休闲、医疗、教育、公园绿地等功能；航城片区以文化、商贸功能为主导，兼具商业、商务办公、居住等功能，形成航城宜居活力区。

千年的积淀，使得长乐旧城拥有大量的自然资源和历史文化遗迹、完整的山水城市格局和深厚的商业、文化传统，但也留下了沉重的包袱。主要体现在以下几个方面：旧城以居住功能为主，用地功能失衡，活力缺失；城外闽江沿线特色资源未充分利用，城内下洞江滨水空间建设粗犷；道路不成系统且部分交叉口存在安全隐患，慢行交通“先天不足”，给居民的日常生活造成不便；基层社区缺乏公共服务设施的配套、绿地等公共开放空间；部分老旧小区居住环境较差，降低了居住品质和城市形象，需要进行更新、提升。

在中央生态文明建设的指导思想下，长乐旧城城市从“增量”发展转为“存量”再开发，从追求经济增长转为改善社会民生、完善城市功能、优化空间布局和提高城市整体发展质量，旧城改造刻不容缓[5]。

3.2 规划思路与研究重点

针对长乐旧城的特点，规划以“精雅”转型为目标，以资源和问题为导向，注重民生、品质、活力三大元素，以完善民生功能和提升空间品质为主线。采取自上而下与自下而上相结合的形式：自上而下是整合城市层面的资源，包括自然、人文、交通等要素，明确旧城未来的生长逻辑及空间形态，形成以人的活动为核心的公共空间资源体系，创造丰富的公共空间；自下而上强调以社区为基础缝合城市体系，以促进社区功能自治为目标，完善社区服务设施，创造富有活力的城市生活街区[6]。

以此为基础，结合长乐总体发展要求，提出规划区“精雅、宜居”的发展理念，通过整合资源、盘活存量，在以居住为主导功能的基础上强化商业、休闲等功能，形成具有体现长乐文化内涵及地方特色、功能复合、充满活力的宜居城市。规划主要研究内容包括：优化城市功能及空间结构；挖掘和利益特色资源，提升城市品质；提倡人性化的街区尺度；改善民生设施，包括社区服务系统和开放空间系统；老旧居住区的提升改造等[7]。

3.3 长乐旧城更新策略与路径

3.3.1优化空间布局，重构空间秩序

在城市成长的过程中，需要不断调整空间环境的相对秩序，引导城市向着合理的方向发展。规划立足长乐城市的总体定位，结合现状的空间形态以及山体、水系等资源要素，提出“一廊两心，山环水连”的空间整合思路，合理引导现有空间的有序发展，如图2所示。

图2 空间结构图

“一廊”是指结合上下洞江及其支流形成的上洞江活力生态廊道，“两心”指依托东西两片分别形成行政商业中心和文化商贸中心。沿上下洞江和城市的公共空间，打造完善贯通的城市廊道，打造一条融合商业、居住、休闲理念的城市活力生态廊。同时，这条廊道联系东西两个中心，形成“一廊连两心”的空间格局。

“山环水连”是指依托城外尖峰山、六平山及城内牛头山、南山，通过上下洞江蜿蜒曲折串联城区的各个功能组团，形成山环水连的自然生态格局。

重构秩序，一方面要强调自上而下的空间整合，建立城市可持续发展的框架；另一方面也要注重自下而上的活力营造，保持城市空间的独特魅力。

3.3.2挖掘利用现有资源，塑造特色空间

增量规划，追求效率、土地价值最大化及大规模的拆迁和建设；而存量地区的规划思路，尊重自然、注重文化、崇尚和谐、体验人文关怀。长乐旧城的更新规划应立足自身特色，充分挖掘和利用现有自然资源和历史文化资源，尊重旧城空间格局，围绕航海文化、侨乡文化及闽东文化主题，打造“一湖、一街、两带”的特色空间体系，呈现多样性的城市文化与景观体系，如图3所示。

图3 特色空间系统规划图

内湖是城市不可多得的景观资源，规划以长山湖及圆山公园为环境肌理，提升服务配套，打造主客共享的“一站式休闲娱乐”地，形成“长山湖”滨水休闲娱乐街区。同时，依托下洞江水系和航海文化形成的河下街地区，通过现有业态为发展基础，引入“生活街”的概念，将河下街由单纯的游憩功能向集娱乐餐饮、休闲、购物于一体的“生活场所”转变，从功能业态、沿街建筑风貌、绿化铺砖等方面制定河下街两侧环境改善导则，提升品质。此外，规划结合爱心路与沿线的主要展馆，打造以“情景体验、时尚文化消费”为特色的文化休闲带；依托南山路体育场馆与南山公园的城市休闲运动设施基础，打造主客共享的体育健康产业带。总而言之，就是要充分结合长乐地方特色元素与资源，打造特色的城市景观，同时，促进这些具有地方特色与历史文化的空间场所与城市互动，提升城市魅力。

3.3.3注重微循环交通，营造宜人的慢行交通空间

随着居民生活水平的提高，现代社会机动车数量逐年递增，交通拥堵的问题在旧城中尤为突出。笔者认为，为了创造宜人的交通环境，旧城地区交通规划应注重从机动车交通向慢行交通的转变，构建多元的道路交通体系，积极推进城市慢行交通系统的完善。

(1)多元优化道路交通体系

通过对长乐旧城地区的OD调查，结合居民交通出行特征，从问题导向出发，有针对性地提出了优化交通的策略：打造便捷、通达的对外交通体系，沿机场高速西侧规划一条辅道，将城市主干道向北延伸与辅道相接，缓解现有主干道的交通压力；优化多条次干路的红线宽度和断面类型，形成完善的次干道交通体系；打通多条规划支路，增加道路网密度，加强微循环交通；调整多个道路交叉口，减少交通安全隐患。

(2)特色化构建慢行网络

慢行交通包括非机动车与步行交通，作为最基本的、大众化的绿色交通出行方式，是城市综合交通不可缺少的重要组成部分。为了确保系统的连续性和畅达性：规划提倡机非分离的交通方式，保证非机动车的行车路权，设非机混行车道应优先保证自行车通行，提高交通效率；非机动车道与人行道间应通过绿化带、栏杆或高低分层隔离。同时，公共服务设施、居住区要为自行车提供足够的停车空间和方便设施，交通枢纽、公共交通车站要为自行车驻车换乘提供良好条件。

同时，规划结合水系、绿地景观系统、公共开放空间，打造滨江(下洞江、莲柄港)慢行绿道系统，通过滨江景观带、沿河山水休闲绿道及登山、环山(南山、牛头山)步道，布设多条休闲廊道，通过空间特色和文化内涵的引导，创造富于人性化、休闲、舒适的慢行空间体验，如图4所示。

图4 空间景观规划图

3.3.4加强空间复合利用，实现城市紧凑、集约发展

存量地区由于有限的空间，寻求叠用之道无疑成为挖掘空间潜力的最重要的手段。

长乐旧城地区的商业以长三湖商业广场为中心，因为其较大的建筑体量和现代的建筑形式，在短期内成为长乐旧城的地标形象。但由于其区位较为封闭，缺乏与周边区域特别是航城片区的联系；且长乐旧城在早期的开发过程中，因为缺乏规划引导，导致现状存在建筑布局散乱、组团发展各自为政、公共空间缺乏、城市品质较低等问题。规划除了结合即将建设的轨道6号线站点整合地下空间、加强社区的联通性外，还应重点强化局部空间的复合利用，整合布局凌乱的建筑空间、改善旧城空间拥挤、完善公共开放空间等状况。

一方面，结合规划新建的商业综合体和大型公共服务设施，建设屋顶花园，增加公共开放空间。另一方面，停车设施缺乏也是旧城区的通病，规划重点挖掘运动场、绿地广场等地下空间的开发潜力，增加公共停车场。

只有通过空间在垂直方向上的复合利用，才能在有限空间的旧城区实现功能的高效集约，营造特色的立体化城市。

3.3.5以社区为基础，织补城市生活网络

完善的公共服务设施，是提升居民幸福感的重要因素，是营造美好城市生活的保障。要提升旧城区的公共服务品质，就要从居民的日常生活出发，关注居民的切实需求，通过营造城市微空间并对其精细利用，加强社区的场所感，以社区为基础缝合城市，提升城市活力。

(1)定位定量——完善社区服务网络

为了增强规划的可操作性，保证规划成果的合理性，以社区为主要对象开展调研、问卷及召开座谈会等形式，了解长乐目前不同层级公共服务设施的发展现状，重点梳理了各级社区的建设情况及居民的实际需求，提出了构建“15min医养服务圈”及“5min社区生活圈”的概念。自上而下完善“街道-社区”两级配套体系，对应人口规模，规划形成了2个街道、18个社区的公共服务设施配套体系，并通过法定图则进行控制。同时，规划还对各级公共服务设施的规模及特色做出了引导，根据各层级的特点，提倡多种功能复合的公共服务中心。

(2)模式多元——优化开放空间系统

完善开放空间的建设是提升旧城活力的重要因素，规划确定连续性、多样性和立体性的开放空间发展思路。一方面，规划设置多层级的广场及绿地，充分考虑宜人性，设置绿化和休闲设施，并相互结合，采用拱廊步道等方式提供有遮蔽的室外公共空间，并且考虑静态交通，同时设置足够的机动车及自行车停车位；另一方面，加强滨水生态、休闲漫步带的建设，设置缓坡式岸线，布置漫步道、休闲场地等，滨水处不设或只设简洁通透的低栏杆，强调与自然和谐与融合。滨水地带设计台地式岸线，依托公园、文化娱乐等公共建筑形体，设置有层次的人工硬质景观。

(3)分类引导——推进老旧小区更新改造

长乐旧城存在很多老旧小区，配套设施不全、景观环境简陋、建筑陈旧，局部地区还存在违章搭盖的现象，给居民的居住环境和城市品质带来严重的影响。规划结合这些问题，在多次现场踏勘的基础上，筛选出35个老旧小区，在考虑经济效益的同时对其进行更新改造，主要包括完善基础及配套设施、提升景观环境、建筑立面更新、增加停车场地等几个方面。通过对老旧小区归类，提出针对性的更新改造方案。

3.3.6结合政府工作计划、有序推进城市更新

此次开展长乐旧城更新改造的直接背景是福建省开展的宜居环境建设行动计划。因此，必须结合长乐政府要求制定相应计划，规划将长乐旧城分成3类地区：一是开发潜力和土地价值较大的地区；二是现状环境较差、需要提升改造的地区；三是在重要功能节点需要整体改造的地区，例如下橹桥、江莲村片区，如图5所示。规划采用梯级开发、滚动发展战略。前期通过旧城改造建设、综合商贸服务业态提升带动旧城商业服务、居住人口的合理布局；中期推动教育、文化、体育设施的整合，促进各社区的功能完善，实现对旧城的可持续更新改造开发的理想控制与引导，不断提升旧城品质，实现“精雅、宜居”的目标。

图5 下橹桥片区旧城改造效果图

4 结语

提升城市品质已成为增强城市竞争力最关键的因素之一。存量地区是新常态下城市转型发展的主要承载空间，在存量地区开展的更新规划，需要与传统的规划思维有所区别，探索自上而下与自下而上相结合的规划策略，以民生需求为出发点，引导城市充分挖掘现有资源和要素的整合创新，体现地方性和人文关怀，实现存量地区的“精雅”转型。具体来说，存量地区的更新规划应特别注重以下几个方面：

(1)在城市快速发展和市场经济的背景下出现的城市空间无序发展的状态，要及时对城市空间布局进行补救性干预，乱中求虚，重构城市空间架构。

(2)针对在相关规划和建设过程中出现的原则性错误，包括空间形态、用地布局、道路交通等，应及时纳入控规动态更新机制。

(3)注重对城市内涵和社会价值的研究，提升居民生活质量，促进社会进步。重视改善居住、工作、交通与社会服务等现实问题，加快推进建设高质量的市民生活环境。

(4)重视挖掘地域特色文化，并以此为基础创造新的城市“兴奋点”。城市中总是存在部分让人遗忘的特色资源，其价值由于时机的关系没有充分彰显，通过旧城更新可以充分挖掘和利用这些资源，使之与城市功能相互融合，形成新的特色空间，彰显城市特色与文化内涵。

(5)加强可操作性，立足行动，与政府工作内容相结合，将旧城更新成果转变成政府行动纲领，分阶段有序推进城市更新，最终实现市民生活环境和城市品质的逐渐提升。