面向“15分钟社区生活圈”规划的养老设施建设测度

忻静

(上海市测绘院，上海 200063)

0 引言

上海市是中国最早进入老龄化社会的城市，截至2016年12月31日全市60岁及以上老年人口457.79万人，占总户籍人口的31.6%[1]。近年来，城市老年人口展现出快速增加，日渐高龄化、空巢化的特点，这对城市的养老服务提出更高的要求。《上海市城市总体规划(2017—2035)》提出构建覆盖城乡、公平均等的公共服务体系，重点完善养老设施建设，逐步构建步行15分钟可达、适宜的城镇社区养老生活圈网络[2]。

养老设施建设现状的测度和分析是进一步规划养老设施布局，提升养老设施服务水平，满足人口结构变化的基本需求，提高社区居民生活品质的基础。以往的研究常依据养老设施的规模和当地老年人及其家庭成员对于设施距离的接受程度，设置设施的有效服务半径，进而评价地区养老设施的可达性[3-8]，或结合人口需求，利用空间分析及人均指标等方法研究资源空间分布特征，确定地区养老设施空间配置的不足之处[9-11]。而在15分钟社区生活圈的规划中，养老设施规划更强调以社区为中心，构建15分钟安全可达的设施分布格局，体现以人为本的规划理念。故本文兼顾人口差异化需求和尺度效应，从15分钟服务范围出发，测度养老设施供给的适宜程度。

1 数据与方法

1.1 研究区概况及数据来源

本文选取上海市普陀区为研究对象，普陀区位处上海中心城区的西北部，与静安、长宁、嘉定、宝山等区接壤。从地理位置而言，普陀区位于中心城区的西北边缘，连接了中心城区和邻近郊区；从发展规划上看，普陀区的发展有别于其他中心城区区域，所以本文选择以普陀区作为研究区域(图1)，反映上海市中心城区与郊区交界处的公共养老设施的建设状况。

图1 普陀区行政区划示意图

1.2 养老设施“15分钟社区生活圈”综合分析模型

养老设施(facilities for the elderly)指为老年人(年龄60 岁以上)提供住养、生活护理等综合性服务的机构，含福利院、敬(安、养)老院、老年护理院、老年公寓等涉及老年人生活并提供综合性服务的设施[12]。一个地区的养老设施建设首先应该从数量上满足人口需求，其次应保证对应养老设施具有足够的服务能力，此外，合理、完善的养老设施建设在空间格局上还应具备良好的步行可达性。良好的步行可达性有利于加强老年人及其家属与养老服务机构之间的联系，也有利于探亲访友、外出就医、休闲娱乐等活动[13]。养老服务设施的可达性越高，往往意味着居民获得对应设施服务的机会越大或者耗费的时间成本或距离成本也越少，这将对养老服务机构利用效率的提高起到积极的促进作用。

本研究评价养老设施供给数量的指标主要有养老设施数量、规模(床位数)和百人床位数(每百名老人拥有的床位数)；服务能力指标为服务覆盖率(各街道内可在15分钟内到达养老设施的老年人口占老年总人口的比重)；可达性指标采用潜能模型公式进行测算。此外，为多维度测度上海市普陀区养老设施供给的适宜程度，本研究使用变异系数法对数量、服务能力和可达性3个角度的指标进行综合分析，并识别供给盲区，结合现状养老设施进行规划选址。养老设施“15分钟社区生活圈”综合分析模型设计如图2所示。

图2 养老设施“15分钟社区生活圈”综合分析模型

1.3 基于潜能模型的步行可达性测算

Hansen在1959年首次采用潜能模型作为可达性的度量方法[14]，之后潜能模型在可达性及空间相互作用等研究领域的应用日益广泛并不断改进。基于潜能模型的可达性测算是基于人与公共设施间的空间相互作用，通过综合考虑供需双方自身的引力规模与双方之间随距离增加而衰减的空间效应，来衡量可达性水平[15]。其基本内涵是以某需求点可获得的所有设施对其施加的潜能总和来表示该点的空间可达性，需求点的潜能总和越大，则可达性越好[16]，可达性好的需求点往往具有距离设施近、周边设施的服务能力强等特点。基于潜能模型的可达性测算方法适用于非紧急性公共设施[17]，能够较好地反映居民对公共服务设施选择利用的一般行为规律，较为全面地衡量居民获取公共服务的难易程度。公立养老设施属于公共服务设施的范畴，老年人获得养老服务的便利程度受到设施供给规模、到达养老机构的距离以及老年人口数量的影响，因此该方法适合评价机构养老设施的空间可达性。

本文使用的潜能模型公式为：

(1)

式中：Ai代表小区至所有养老设施的空间可达性；Mj为设施j的规模因子，采用养老设施的床位数计算；Vj为人口规模因子，采用各小区老年人口数量表示；Pk表示小区k的人口数；Dij为出行距离因素，基于地理国情数据中的小区k与养老设施j，获取百度交通大数据中的对应步行时间距离表示；β表示出行的摩擦系数，通常取值为1[18]；n和m分别表示养老设施和小区的数量。

2 结果与分析

2.1 上海市普陀区养老设施数量与服务能力分析

全国第六次人口普查结果显示，普陀区约有186万人口，其中60岁以上的老年人口约有20万，老龄化率约为11.0%；曹杨新村街道、甘泉路街道、宜川路街道、石泉路街道的老年人口密度较大，老年人口密度大多在8 000人/km2以上；就各街道每百名老人拥有的床位数而言，普陀区平均每百名老年人约有3个床位。普陀区各街道百人床位数及老龄化情况如图3所示，桃浦镇、长征镇、宜川路街道的百名老龄人口拥有的床位数最多，曹杨新村街道每百名老人仅拥有一个床位，但其老龄化率较高，说明该街道养老设施的床位数不能满足其老年人口需求。

图3 普陀区各街道百人床位数及老龄化情况

普陀区总共有38个养老机构，其中包括33个养老院、4个福利院和1个老年公寓，各街道及养老设施的床位数如图4所示，从空间分布来看，养老设施在东南部地区较为集中。普陀区现有养老机构规模差异较大，床位数最多的(桃浦第一养老院)达到500个床位，而床位数最少的机构(上海普陀区宜川第一敬老院)仅有23个床位。在各街道养老设施数量的比较中，桃浦镇、长征镇以及宜川路街道的养老设施数量多，总床位数也较多，而曹杨新村、真如镇、万里街道、甘泉路街道的床位数较少，结合老年人口密度来看，这些地区的养老设施资源相对比较紧缺，有待完善。

图4 普陀区各街道及养老设施床位数

普陀区全区总计床位数五千余个，占全区老年人口的2.7%，满足中心城区各区养老机构床位数不低于区域内户籍老年人口的2.5%[19]，达到了《上海市养老设施布局专项规划(2013—2020年)》中的规划预期目标，说明普陀区的养老设施整体配置在数量上已经达标；但就具体街道而言，万里街道、长寿路街道、真如街道的百名老人床位数为2，没有达到上述规划目标，应该加强对这些区域的养老设施配置。

三是社会组织人才专业化需要科学、合理的制度作为其支撑，是相关制度与政策推动的结果，因此，在今后的研究中，需要对现行社会组织人才专业化制度及政策的实施效果进行调查、分析，加大对社会组织人才专业化制度、政策的合理设计与深入研究。

从各街道养老设施15分钟服务覆盖率(图5)来看，长征镇、曹杨新村街道、长风新村街道的老年人口覆盖率在97.7%以上，这已经相当接近规划中提出的“15分钟服务全覆盖”的要求。而桃浦镇、万里街道、真如镇街道、石泉路街道的服务覆盖率相对较低，在88.2%以下，未来应当从增加设施数量、改善设施布局等方面入手，加快“15分钟社区生活圈”建设工作。

图5 各街道养老设施15分钟服务覆盖率

2.2 养老设施15分钟步行可达性分析

1)小区可达性。如图6所示，在养老设施可达性的测度中，按照分位数法对小区可达性进行分级，普陀区有约500小区的可达性属于中等及以上水平，约170个小区的可达性非常好，这些小区不仅距离养老设施近，且获得的资源也与人口需求较为匹配。具体而言，宜川路街道的大部分小区可达性处于较好以上水平；长征镇、真如镇街道、甘泉路街道一级石泉路街道的大多数小区可达性属于中等以上水平；曹杨新村街道的小区的可达性基本属于中等或较好水平；而桃浦镇的小区整体可达性主要处于很好或者一般水平，差别比较大。

图6 普陀区小区到养老设施的可达性评价

2)街道可达性。从街道尺度来看(图7)，石泉路街道、甘泉路街道的养老设施可达性最好，说明这些街道的老年人口可获得的养老设施资源相对均衡。而真如镇、长风新村街道、长征镇的可达性一般，说明这些街道的老年人口需求与其所获得的服务不能完全匹配，存在薄弱地区。

图7 普陀区各街道养老设施可达性

2.3 街道养老服务综合适宜性评价

基于各街道养老设施数、总床位数、每百名老人拥有的床位数、15分钟服务老年人口占比、平均可达性等指标，利用变异系数法得到适宜性评价指数。结果显示(图8)，桃浦镇、甘泉路街道、石泉路街道的养老设施服务适宜性较高，这些地方的养老机构在数量、15分钟服务能力和可达性上都比较好。其次是长征镇、长风新村街道和石泉路街道；适宜性相对较低的街道是曹杨新村街道、长寿路、真如镇、万里街道，需要针对性地这些区域的优化养老服务设施空间布局，促进基本养老公共服务均等化。

图8 普陀区各街道养老设施服务适宜性评价

3 问题与建议

3.1 问题

根据模型分析结果，普陀区养老设施较为健全，全区平均每千名老人拥有30张养老床位，已经达到现阶段国家推荐标准。主要存在的问题如下：

1)养老床位资源配置不均衡，部分地区无法满足人口需求。根据《上海市养老设施布局专项规划》，预测2020年户籍老年人将达到约531万，全市需建成约15.9万张养老床位，即每千名老人拥有约30张床位。按照老年人口峰值预测，且考虑适度前瞻和预留弹性，规划按照17.8万张进行用地底线管控，即34张/千名老人，普陀区的万里街道、长寿路街道、真如街道目前没有达到标准。

2)各街道小区15分钟可达养老设施数量整体上偏低，且存在较大差异。各街道小区可达养老设施数量呈现显著的不均衡分布，总体上呈现东北高，向周围逐渐减小的趋势。

3)养老设施15分钟步行系统不完善。除长征镇、曹杨新村街道、长风新村街道外，其他街道距离15分钟养老设施全覆盖的目标还有一定的距离。

3.2 优化建议

结合上海市普陀区规划要求可从2个方面进行选址优化：

1)以构建步行15分钟可达、适宜的城镇社区养老生活圈为目标，选择在适宜位置增加养老设施，消除步行15分钟服务薄弱区。优化时，首先识别15分钟内无法到达最近养老设施的小区，即为服务薄弱区，然后进行空间聚类，得到基于15分钟社区生活圈的具体优化选址方案，如图9中蓝色标记所示。

图9 普陀区养老设施优化分布

2)以每千名老人拥有40张养老床位为优化目标，选择在适宜位置增加养老设施。优化时，首先以步行距离为参考，结合养老设施的最大容纳量，识别最近的养老设施已达到最大容纳量的小区，即为潜在养老设施薄弱区域(图10)。

对潜在薄弱区域进行空间聚类，并结合小区常住老龄人口计算团簇的加权平均中心，即为优化选址的建议位置。基于千人床位目标的具体优化选址方案如图10中红色标记所示。

图10 普陀区现有养老设施分布和潜在养老设施薄弱区域

4 结束语

本文从不同维度对普陀区养老设施服务现状给出了可靠的评估结果，然而由于数据的局限性和时间的有限，研究方法与未来可监测的内容仍有较大的改进空间，具体如下：

①通过步行时间15分钟评价方法仅能从一方面反映养老设施可达性和服务水平，但并未考虑人们选择养老机构的真实意愿。尽管有些养老机构的可达性水平很高，但这些居民可能不愿意去该养老机构，这与养老机构的服务质量、收费标准及周边环境等因素有关，属于居民需求与居民行为的差异问题。在布局公共服务设施时，还应该充分考虑到不同群体对公共服务设施使用的真实意愿情况。因此，如果有条件应该对于老年人行为模式的准确把握做进一步的问卷调查和分析。

②在可达性计算中综合考虑了人口分布、交通时间距离成本等因素，该方法具有很好的实用性和可计算性。但在交通成本的阻力计算中，本文仅顾及了距离因素，后续研究还可进一步引入道路的形态指数、人口密度对交通的影响因素等。如果有“跌倒”等数据，还能将“风险因子”纳入可达性的评价体系中。

③受数据获取限制，本文是在忽略建筑高度和假设人口分布均衡的条件下，由小区所含普查区的人口计算出的结果来近似表达居住区人口数量。而在现实情况中，居住区人口数量还与建筑高度有关，并且人口分布并非均衡。若能获取更为精确的人口数据，可提高研究结果的准确性。