北京老城更新中的道路提升规划研究

彭 敏，盖春英

(北京市城市规划设计研究院，北京 100045)

0 引言

机动化的进程在给人们带来出行便利的同时，也深刻影响着城市的街道。20 世纪初，街道的主要功能是城市交通，速度成为城市街道改造与更新的主要因素，宽阔的道路、大型立交桥兴起并最终导致“街道荒漠化”的出现。20 世纪70年代以后，欧美各地主要城市小汽车交通过度发展的负面影响逐渐显现，城市主义街道设计范式迅速发展，街道从单纯交通通道转变为多样性的复杂空间[1]。其后，各国依据自身特征，陆续兴起共享街道、绿色街道、交通稳静化、街道瘦身、完整街道、智慧街道等一系列街道更新研究与实践。全球的主要城市依据自身特征陆续推出“街道设计手册”，重新定义了街道设计的内涵与使用方式，对城市街道进行了“作为最具潜力的公共空间再开发”[2]。

城市街道的更新随着社会的发展、观念的革新、技术的进步而不断得以发展完善。街道设计更多地关注人，街道从为小汽车服务转向为人、公共汽车和自行车服务；街道空间不仅仅是交通空间，而是作为城市交通与城市公共空间的共同载体；街道改造和更新更加趋向多样化、人性化和可持续化。

纵观国外发达国家老城的交通发展历程，不难看出其交通发展也是从满足机动车交通需求、缓解城市交通拥堵逐渐过渡到注重多种交通方式的公平、限制小汽车交通、优先发展绿色交通等。近年来，可持续城市移动性规划(Urban Mobility Plan)在欧洲兴起[3]。可持续城市移动性规划是一项战略规划，旨在满足人和物的高效流动、促进城市经济活力，并为居民提供一个高质量的生活环境。它建立在现有规划实践的基础上，强调一体化规划、注重参与性并设立评估准则。

1 北京老城道路面临提升改造契机

1.1 老城保护新高度

北京是中国历史文化名城的典型代表，也是世界闻名的文化古都。北京老城(二环路以内)更是无价之宝，是独一无二的遗产。北京老城的保护与更新经历了四个阶段，第一阶段为名城保护意识苏醒阶段(1978—1991年)，第二阶段是名城保护体系逐渐建立(1992—2003年)，第三阶段提出旧城保护与复兴，名城保护得到空前重视(2004—2009年)，第四阶段为保护与发展协调共进，体质机制日益完善阶段(2009年至今)[4]。现阶段北京老城保护的要求更加严格，保护的范围也更加广阔。其中，在街巷保护方面，《北京城市总体规划(2016年—2035年)》[5]明确提出“老城原则上不再拓宽道路，建设以三横四纵为代表的文化景观街道。强化整体空间联系，提升街道绿化，扩大步行空间，培育街道客厅，展现各类文物古迹、近现代史迹、多元文化、自然生态环境交织的美丽景观”。

伴随着北京老城的保护与更新，老城的道路也面临提升改善的契机。道路提升的目标不再局限于交通问题，开始关注环境、文化、历史、活力等方面，城市道路更加注重“向街道的转变”。

1.2 道路设施受批评

北京老城作为北京市开发最早，发展最成熟的区域，其道路设施建设一直处于北京的领先地位。截至2016年底，北京老城内道路里程共计696 km，其中城市道路304 km，道路面积率为20.6%。

随着社会经济的发展，机动化进程的加快，北京老城的道路累积了一系列问题，也遭遇诸多批评的声音。老城居民对道路的不满意集中在道路交通拥堵、不人性化的交通设计、尾气污染与噪声污染三个方面。其中不人性化主要包括步行环境差、过街距离长、非机动车道被占用、设施占道等方面[5]。城市规划专家常常批评北京老城道路“尺度过于宽大”“乏味枯燥、缺乏特色”；历史文保专家批评老城的道路“与老城风貌不符”；交通管理部门由于道路太拥堵而饱受社会批评，同时也需要花费大量人力物力来处理道路违章停车、流动摊贩占道经营、道路环境卫生等问题。

城市道路既是老百姓日常工作出行的公共设施，也是使用最频繁的公共空间，它所受到的关注来自方方面面。社会各界对老城道路的批评越多，也说明道路的重要性以及道路要提升改善的急迫性。显然，北京老城的道路已经到了需要整体提升的发展阶段，即提质阶段。

1.3 老城交通及街道发展趋势预判

1.3.1 交通发展趋势

北京老城规划实施人口疏解、功能结构重组，老城的交通基础设施进入提质阶段，交通必然要走可持续发展的道路。现状小汽车过度使用的格局必将改变，未来的交通发展模式必然形成以绿色交通为主导，其他各种出行方式为辅的和谐有序局面；目标上更加重视整体交通环境的提升，兼顾社会、经济、文化、生态等多方面；在交通政策上实施交通需求调控，进一步降低私人小汽车的使用强度；交通规划也将转变为更加关注人和环境的可持续城市移动性规划。

1.3.2 街道更新趋势

北京老城的道路格局已稳定，道路设施已基本完备，未来道路新建、拓宽的可能性都非常小。老城道路存在的一系列问题将主要通过道路的更新与改造逐步解决。2000年以来，北京编制的相关规划，如《城市道路空间规划设计规范》《北京步行和自行车交通规划准则》，已经在城市新建、道路改造领域发挥了积极作用，而正在编制的北京《街道设计导则》将进一步指导道路向街道的转变。

由文献[2]中街道设计的需求金字塔(见图1)可知，各历史阶段人们对街道的不同需求大体分为5 大层次，由低到高依次为安全卫生需求、功能完善需求、活力场所需求、形象个性需求以及特殊群体需求。评估北京老城街道现状以及发展需求，认为北京老城街道正处于街道发展的中级向高级过渡的阶段，即街道功能基本完善，未来老城将越发重视街道的活力场所需求与形象个性需求。

2 道路提升规划编制的必要性

2.1 道路提升规划的缺失

北京现行的城市道路规划设计流程包括六个阶段，其中规划方案是第一个阶段，该阶段要求编制道路规划方案、雨污水、河湖规划方案。道路规划方案主要针对等级较高的新建类城市道路，而对于更新改造类的道路，现阶段缺少规划编制的要求。另外，北京在道路设计审批时，往往专注于道路的交通功能、市政设施的保障，而忽视某些道路作为重要城市空间的功能；只审批道路红线内空间，而缺少对车行道外边缘与建筑立面的空间管控。

随着北京老城对街道空间的要求越来越高，道路审批内容应从交通、市政领域扩展到城市设计、景观规划等领域。对于更新改造类项目，编制道路提升规划将十分必要。

2.2 发挥规划的引领与统筹作用

城市规划是城市发展的龙头，决定了城市建设的方向和品质，具有全局性、综合性、战略性与前瞻性。城市道路的更新与改造中必须充分发挥规划的引领作用，改变现状过于关注机动化交通的问题，促进北京老城“道路向街道的转变”。尤其是在规划理念上，道路提升类规划应将以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入规划编制的全过程，并通过实际规划工作，向道路更新的各利益相关体，如属地政府部门、项目实施机构、当地居民、沿线企业不断普及，力争获得大多数人的认可。

道路提升规划应注意发挥规划的统筹作用。道路更新的对象是既有道路，必须注意对现有环境的影响，统筹协调好各利益相关体之间的关系。在规划设计阶段，应积极推进建立多专业团队，引入城市设计、景观设计、道路工程设计、管线设计、交通管理、风貌保护等多方专业人士，共同研究编制道路提升规划。

3 东门仓胡同提升规划案例

近年来，伴随北京老城更新开展了一些城市道路的更新改造工作。这些道路更新项目不涉及道路拓宽，也不是源于交通问题本身。如地安门外大街、鼓楼西大街的改造背景是基于什刹海地区的整体环境提升；东门仓胡同的提升规划是基于文物保护与展示的需求。下文以东门仓胡同提升规划为例，探讨北京老城更新类道路项目的规划编制。

3.1 规划研究背景

东门仓胡同位于东二环路西侧，南新仓的东侧。南新仓是明、清两代粮仓，2013年被国务院公布为大运河第七批全国重点文物保护单位的组成部分，现保留有距今600 余年历史的古仓廒9座，明清古仓墙约200 m。现状仓墙位于东门仓胡同的西侧，部分进入道路红线。为了更好地展示南新仓文化，相关部门提出在仓墙东侧，即现有道路红线空间内建设开放性公园。

现状东门仓胡同为城市次干路，道路红线宽30 m，设置有4条机动车道，已完全实施规划。该道路原规划设计存在以下问题：1)过于注重机动车交通，现状机动车早晚高峰V/C<0.4，能力有富余；在沿线公建配建停车场空置率约为50%的情况下设置路内停车带。2)交通设计人性化不足，如人行道有效宽度偏窄，东侧非机动车骑行受路内停车影响，树木对行人、自行车的遮阴效果较差等。3)缺少对文物、绿化、景观等的统筹考虑，导致街道品质不高，街道空间较无趣。4)东侧建筑前区与道路红线空间衔接不顺，机动车出入口过多，且设置有台阶、挡墙等妨碍空间一体化的设施。

3.2 规划理念的转变

1）不仅仅是交通空间。街道空间是城市交通与城市公共空间的共同载体，不仅仅关注其交通、市政的保障功能，也重视其促进街区活力、提升环境品质等综合功能。

2）一体化规划设计。在需要突显地方特色的街区，将街道、沿线建筑前区、文物展示区域整合成为一体化的公共空间；建筑前区空间尽量与道路红线空间无缝衔接。

图1 街道设计需求金字塔中北京老城的位置Fig.1 The location of Beijing old city in the“demand pyramid”of street design资料来源：根据文献[2]改绘。

3）化繁为简。坚持简洁的设计与耐用的材料，使街道设计达到视觉上的清爽。一方面鼓励整合各类市政道路交通设施，如标志杆的“一杆多用”；另一方面，沿街立面设计简洁大方，不进行过度设计与装饰。

3.3 道路功能的重新定位

通过对道路功能的重新定位，优化调整交通功能，增强交往、休闲功能。总体分析，东门仓胡同是一条生活服务性街道，也是一条历史文化展示街道。

图2 道路现状横断面Fig.2 Existing cross-section design

图3 道路规划横断面改造方案BFig.3 Improvement scheme B of road cross-sections

图4 缩小交叉口半径Fig.4 Reduce the radius of intersections

1）交通功能：作为南新仓地区重要的对外联系道路，为沿线居民、单位提供日常出行服务。

2）文化功能：作为南新仓历史文化展示的一部分，要传承和发扬传统文化。

3）社会功能：作为南新仓地区重要的公共空间，为民众提供富有活力的交往空间。

4）生态功能：增加绿化面积，减少路面热岛效应，降低汽车尾气、噪声污染等。

3.4 道路空间的重新分配

道路向街道转变，但街道项目的首要任务仍是提供通行环境。东门仓胡同30 m 的道路红线宽度为南新仓遗址公园的建设提供了可能的空间。在满足东门仓胡同基本通行条件的基础上，按照文物保护>公共空间>生态环境的顺序重新分配道路空间资源。

在与景观设计单位、文物保护和园林绿化部门深入沟通的基础上，确定西侧9 m的红线空间用于建设公园。同时，明确交通优先级：步行>自行车>公共交通>小汽车，对街道的交通空间进行重新分配。道路现状横断面如图2 所示，道路规划横断面改造方案B如图3所示。

1）重塑适宜步行的环境：要求南新仓遗址公园内预留东侧人行道、行人休憩设施，结合公园设计一并考虑；东侧建筑前区与人行道一体化设计，扩大有效步行宽度；通过缩小交叉口转弯半径，减少约4 m的行人过街距离，每个交叉口步道面积增加约32 m2，如图4所示。

2）保障自行车交通路权，规范自行车停车：规划设置两侧分隔带，保障相对独立的非机动车道；并将自行车停车设置于分隔带上，如图5 所示；协调部分建筑前区停放自行车，尤其是在轨道交通车站周边。

3）预留公共交通条件：规划预留未来通行小型公共汽车的条件，预留公共汽车站台布置空间。

4）限制小汽车交通：将现有4 条机动车道缩减至3 条，远期规划缩减至2 条。同时，适当缩窄机动车单车道宽度，并将道路设计速度由40 km·h-1降至30 km·h-1。

3.5 评价指标的多元化

道路向街道转变，其评价指标就不能只局限于交通通行，而是要扩展到公共空间、生态景观、社会治理等多方面。道路交通方面，主要从步行条件、自行车通行条件、小汽车通行条件、自行车停放以及树木遮阴五个方面进行评价；街道的相关评价则分为交通安全、交通秩序、公共空间、街道景观、生态绿化五个方面。

东门仓胡同提升规划共提出5 个规划方案，方案说明如表1 所示。方案各有优劣，评价结果如图6、图7 所示。街道更新改造所涉及的利益相关者从各自的角度出发，各有看重的指标，必须经过多次沟通、协调及方案优化，最终达成代表大多数利益的方案。

4 结语

东门仓胡同的提升规划已经编制完成，相比工程实施，其意义更重在传播价值导向。城市中的街道如此重要，“未来城市中街道空间将是城市特征的集中体现”“是城市发展的战略性空间”[7]。从欧盟发布的一份街道改造报告[8]总结出：一个成功的街道改造项目，需要坚定而有远见的政府主导机构、需要有稳定的资金保障、需要获取广泛的民众支持、需要做改造前后多方面综合对比。规划编制只是道路提升的第一步，后续还需要从广泛的公众参与、街道维护与监管、多指标对比评价等多方面努力，使道路提升后的社会效益、生态效益等被民众、相关部门认可。改变北京老城道路的种种负面印象，需要政府、专业人士、民众、企业等多方面的、长期的共同努力。

图5 自行车停放示意Fig.5 Bicycle parking

表1 东门仓胡同规划提升方案Tab.1 Improvement schemes of Dongmencang Hutong

图6 道路交通相关评价Fig.6 Traffic evaluations

图7 街道相关评价Fig.7 Road evaluation