新时代街道规划设计工作的实践与思考

戴继锋，李 鑫

(中国城市规划设计研究院，北京 100037)

0 引言

城市交通到底为谁服务？城市交通的目标是什么？在机动化和城镇化加速发展的今天，这个本不应该成为问题的问题，却越来越成为需要不断反思和讨论的问题，因为越来越多的城市在一直追求机动车畅通和快速化的过程中，不断地迷失发展方向。

美国著名作家简·雅各布斯在面对汽车与城市的这个话题时也发出了类似的疑问：“这就像是面对一个千百年来一直困惑人们的神秘问题：生活的目的是什么？”[1]她在《美国大城市的死与生》中提出“要理解对城市交通策略的不同意见……我们必须要理解……本质是什么，他们包括哪些含义”[1]。

2016年10月20日，第三届联合国住房和城市可持续发展大会(简称“人居三大会”)圆满落幕，并通过了里程碑式的文件《新城市议程》，文件反复强调平等、公平、包容与可持续发展，不断重申我们的城市是所有人的城市，“我们不会遗忘任何人”[2]。

2015年12月，中共中央在时隔37年之后再次召开城市工作会议，并在2016年2月发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确提出了“认识、尊重、顺应城市发展规律”“推广街区制”“树立‘窄马路、密路网’的城市道路布局理念”。近年来，北京、上海、广州、深圳等众多城市纷纷出台以强化城市街道空间活力为主要目标的地方标准、设计导则等技术文件，强调“回归街道生活，塑造活力街区”。“街道”“街区化”逐步成为广泛共识。

尽管越来越多的共识正在形成，但不可否认的是长期以来“车本位”发展模式的惯性仍在延续，大量的街道空间仍被小汽车通行、停车所占用，从道路到街道的转型发展，还面临着技术和机制等多个层面的挑战。

1 街道理论的演变历程

1.1 街道的定义

《辞海》中对街道的描述是“旁边有房屋的比较宽阔的道路”，而对道路的描述是“地面上供人或车马通行的部分”。从概念上理解，街道是依托于道路形成的，但是街道不单是一种人、车通行、物质运输的线性空间，也承载着一系列的城市活动、社会交往功能[3]。

长期以来，人们更关注街道中“道”的功能，即快速通行的线性空间职能；而在新时代生态文明、绿色发展理念指引下，效率优先不再是城市交通唯一的发展目标，从追求速度到追求品质已经逐渐成为城市交通发展的价值取向，“以人为本、社会交往、公共空间”等多元价值显现，街道中“街”的功能受到越来越多的关注。街道也不再局限为线性空间，而是与城市居民关系最为密切的公共场所，也是城市最基本的公共产品[4]。

当前，交通功能为绝对主导、而缺乏公共交往空间功能的道路是否纳入了街道范畴，还存在争议。鉴于对街道的上述定义和功能的认识，传统意义的街道不应该包括这类道路，因此本文研究的街道不包括以非开放式界面为主、交通性功能主导的道路。

1.2 街道理论的发展历程

人类社会发展历经了农业文明时代、工业文明时代，当前进入后工业文明、生态文明时代。科学技术的发展不仅为人们的出行方式提供更多选择，也推动了街道的发展和演变。

街道作为为市民服务的公共交往空间由来已久。农业文明时代，人们以步行或马车代步，出行尺度较小，街道空间承载着人的使用和交往功能。

工业革命以来，随着科技进步，尤其汽车工业的高速发展，小汽车使用快速普及，城市空间不断拓展，街道空间开始向“车辆”倾斜，城市交通主要目标是保障车辆的通行效率，而街道空间作为公共场所的功能转为次要目标，甚至被忽视。现代主义发起人柯布西耶认为“街道应该被消灭，才能真正进入现代城镇规划”[5]，他认为理想的城市道路应当是小汽车主导的，而步行与汽车交通彻底分离。20世纪上半叶，这种现代城市主义规划思想盛行一时，影响持久[6]。以鼓励机动化交通和快速通行为目的的道路大量出现，宽度大幅增加，传统街道的功能正在消失。

城市是一个鲜活的有机整体，不应当被作为机器对待。现代城市主义过度运用机械式的分类科学，消灭了街道这一城市基本的公共空间和可贵的多样性[6]。同时，快速机动化带来的能源、环境、安全性等问题逐步凸显，也引发了国内外研究者的深刻反思。20世纪60年代，简·雅各布斯在《美国大城市的死与生》中提出，街道是城市中的主要公共区域，是一个城市最重要的器官，“街道眼”对社区安全具有重要意义[1]。20 世纪70年代，美国提出完整街道概念，强调在街道设计中考虑不同交通参与者的需求[7]。2003年，美国精明增长联盟负责人大卫·戈德堡提出构建完整街道，反思交通车本位发展模式，主张有效、公平，强调行人、自行车、公共交通的重要性[7]。2009年，阿兰·B·雅各布斯在《伟大的街道》一书中提出，衡量街道的标准中最重要的一条是“有助于邻里关系的形成，促进人们的友谊与互动”[8]。2016年，文献[9]提出“街道城市主义”，即“在新数据环境下，以街道为单元的城市空间分析、统计和模拟框架体系”，强调街道的连接作用和街区的活力提升。

1.3 国内外街道设计导则

在理论研究的同时，国内外人性化街道回归的实践活动也在不断推进。自2004年伦敦颁布第一本街道设计导则，世界各地纷纷编制推出自己的街道设计导则。2006年美国发布《城市规划和设计标准》( Planning and Urban Design Standards)，人们对街道的重要性认识进一步提升，随后波士顿、洛杉矶、芝加哥、纽约、华盛顿等大城市也陆续颁布了街道设计导则；2007年，英国颁布国家层面的《街道导则》(Manual for Streets)，强调人的生活环境是城市和街道建设的重点；2010年，美国正式发布《关于面向自行车和行人的政策纲领》(Policy Statement onBicycle and Pedestrian Accommodation)；2011年，印度出台《街道让城市更美好：印度城市街道设计导则》(Better Streets,Better Cities: A Guide to Street Design in Urban India)。2013年，中国印发《步行和自行车交通系统规划设计导则》，从国家层面强调步行、自行车交通在网络体系中的地位；随后北、上、广、深等城市也陆续编制街道设计导则。2017年伦敦市制定了《2017年伦敦市长交通战略》(Draft Mayor's Transport Strategy 2017)，提出了雄心勃勃的绿色交通发展目标——到2050年伦敦市整体交通系统，包括出租汽车、私人汽车、公共汽车等全部交通服务将实现零碳排放。这些国家和城市通过导则、战略的编制和推行，有效指导城市建设和管理，推动人性化街道的回归，激发街区活力。总结世界各国的发展态势可见，生态文明时代的绿色交通典范城市已经成为全球多个城市的发展目标。

本文选取伦敦、洛杉矶、纽约、新德里、上海、深圳等典型城市的街道导则进行归纳和总结，提炼街道设计的技术要点和核心要素，详见表1。

2 街道功能与分类

2.1 街道的基本功能

街道在城市中的功能是复合的，不能因为强调某一种或者几种功能而忽略其他功能，应该确保多种城市功能的综合发挥。

交通运行是街道的基础功能之一，小汽车、公共汽车、自行车、步行等多种交通方式利用街道空间集聚和疏散，需要通过合理的资源配置协调不同交通方式之间的冲突点和优先级。

但交通功能不是街道的唯一功能，仅有交通功能的道路也称不上优质的街道。街道设计应更关注街道作为公共空间的品质，为人们提供休闲游憩、商业交往、社会活动的主要空间，通过人流的集散，激发城市的活力，丰富城市的多样性。同时街道也是市政公共设施，如给排水管道、电缆、海绵设施等的主要空间载体，这方面的功能也应当给予充分考虑。

2.2 街道类型与尺度

街道设计通常采用分类指引的手段，分类的标准一般包括用地功能和交通运行特征，其中以功能型分类最为常见。洛杉矶以建筑底商功能差异对街道进行分类，分为商业、居住-办公混合、居住三大类[3]。上海则考虑沿街活动、街道空间景观特征等因素，将街道划分为商业型街道、生活服务街道、景观休闲街道、交通性街道与综合性街道[11]。以交通运行特征为标准，则可以划分为机非隔离、机非混行、非机动车及步行三种街道类型。阿布扎比也采用了交通属性进行街道划分，分为主干路、次干路、普通路和接驳路[13]。

表1 代表性街道设计导则要点归纳Tab.1 Key points on the representative street design guidelines

街道两侧用地功能某种程度上决定街道上交往、交流的类型。例如，商业街的存在是为了交换商品和服务。用地功能和交通运行状态是体现街道特征的两大关键因素，因此通过二维交叉分类矩阵的模式对用地功能和交通运行状态进行分析，更能体现不同类型街道的特征，分类识别规划核心要素。

街道尺度是街道设计和研究中的另一个要点。过宽的道路通常仅提供车辆快速通行的功能，难以为两侧居民社会交往提供公共空间。因此，街道应当具有宜人的尺度，以人的步行速度可丈量、可体验。杨·盖尔在《人性化的城市》中提出，20～25 m是适宜的街道宽度，行人可以看清对面店面的细节，也相对容易穿越；而高度在15～24 m之间的沿街建筑则能够与街道建立密切联系，形成高宽比1:1 左右的宜人街道空间[14]。梳理国内外街道设计导则，不同等级道路的推荐尺度存在差异(见表2)。道路等级越高，对应街道的机动车交通功能越显著，街道宽度要求越宽；相反，道路等级越低，对应街道的交通功能越弱化，街道宽度要求越窄，更适宜人的尺度。

3 街道设计要点

3.1 街道空间一体化设计

突破道路红线，强化沿街公共活动空间的整合，实现沿街的活动与通行一体化考虑，是街道空间一体化设计的核心思路。在实际的规划设计工作中，需要按照完整街道的概念，设计范围不再局限于道路红线以内，而是以“建筑到建筑”作为整体协调考虑的空间，应该综合考虑设计范围内的多种要素，实现街道空间设计的一体化。

表2 国内外街道设计导则对街道尺度的建议Tab.2 Recommendations on street dimensions from domestic and foreign design guidelines m

图1 完整街道规划示意Fig.1 Example of complete street planning

空间一体化设计中至少要关注地下、地面、建筑立面三大类要素。地下的设计要素需要重点关注各类市政管线的类型与布局，并与地面各类设施协调确定检修井的位置，如果有地下空间(例如商业、停车等功能)的利用，需要与地面各类设施综合协调确定地下空间的行人、机动车等各类出入口位置以及地下空间所需要的各类消防、采光、通风、空调设施的布局。

地面的设计要素空间上需要关注红线内外的各类街道设施布局的协调，尤其要关注建筑前区的街道设施布局，包括停车、地块出入口、绿化、照明、景观、海绵各类设施的综合协调(见图1)。在各类型要素中，重点应该关注步行和自行车需求相关的要素，需要以行人的活动连续、安全、舒适为目标，确保各类要素在平面和竖向都能良好衔接，为街道上人的活动创造良好空间。

街道两侧的建筑是创造良好街道活动空间的重要方面，需要对两侧建筑的历史、文化等元素进行深度挖掘，关注建筑的立面风格、建筑贴线率、广告牌匾等多种要素，打造符合街道自身特点的建筑风貌。

在三亚市解放路街道规划设计中，通过街道空间环境的综合建设，达到空间分层，形成通行空间、慢行空间及休憩空间；通过流线分离，为快速通行、慢速散步和短暂休憩的各类人群提供相对舒适、互不干扰的街道空间；通过增设绿化植被、休息座椅、景观照明等市政设施和城市家具，实现街道环境优化[15](见图2)。

3.2 街道设施的精细化设计

细节是体现街道品质的重要元素。街道的服务水平衡量指标并不是简单的通行能力或饱和度，而是人们出行体验的满意度。作为城市最基础的公共空间，街道应当体现出社会公平和人文关怀。在街道设计中，需要对各类要素进行精细化设计，才能成就高品质的街道。设计中要优化人性化设施的布局，尤其需要加强对残疾人、老人、儿童、病人等特殊群体需求的关注，对于各类服务行人的设施进行精细化设计。例如，街道上的缘石坡道、过街安全岛、盲道设施等设施的细节考虑；再如在医院、学校等重点区域，可以考虑交叉口平面抬高，确立行人的优先路权等。

3.3 街道稳静化设计

街道设计中如何提升行人的安全水平、减低噪声污染等问题日益受到关注，因此稳静化措施在街道设计中逐渐增加。

3.3.1 减小交叉口转角路缘石转弯半径

长期以来，交叉口转角路缘石转弯半径的尺寸规划偏大[16]。这也导致街道宽度过大、车辆转弯速度过快、行人过街距离过长等问题，一定程度上牺牲了行人在街道空间上的安全和便捷。《城市道路交叉口规划规范》(GB 50647—2011)中规定无非机动车干扰情况下，右转弯计算行车速度分别是15 km·h-1，20 km·h-1，25 km·h-1，30 km·h-1时，路缘石转弯半径分别为10 m，15 m，20 m，25 m。

为验证转弯半径与车速及车辆运行的关系，国家标准“城市步行和自行车交通系统规划设计标准”编制团队开展了现场实验研究，并利用城市交叉口实际观测验证(见图3)，得出如下结论：

1）城市中心区内无右转弯渠化岛的交叉口，99%的右转车辆车速低于20 km·h-1；而有右转弯渠化岛的交叉口，70%右转车速高于20 km·h-1。

2）在交叉口尺度较小的情况下，不同转弯半径条件进入弯道的平均速度基本一致，约为20 km·h-1。

3）无非机动车道情况下，8 m半径足以满足公共汽车转弯要求(见图4)。

因此建议在街道设计中，应当结合街道类型，考虑以15～20 km·h-1作为右转弯速度的限制，并在国标的基础上进一步减小交叉口的缘石半径，将转弯半径控制在10 m以内。

3.3.2 优化街道渠化设计

除了减小交叉口转角路缘石转弯半径外，还可结合街道类型，采用多种技术方法优化街道渠化设计，采用差异化的交叉口渠化模式(见图5)。

《城市步行和自行车交通系统规划设计导则》规定，“应尽量减少或妥善解决交叉口渠化或拓宽给行人过街造成的不便。确需对交叉口渠化或拓宽时，一条进口车道宽度可取2.8～3.0 m，不宜大于3.25 m”[16]。在步行优先区域，结合街道类型，甚至可以缩窄交叉口，减小行人穿行的空间，并有效控制转弯车辆的速度。

街道渠化设计中，应重点考虑如何提升公共交通的服务，减少换乘距离和步行距离。具体措施包括：1)缩减公共汽车站与交叉口之间的距离。在北川新县城的实践中，针对特定街道，设计车站与交叉口之间的距离控制在15 m以内；2)结合公共汽车站设置过街设施，避免客流无序穿行街道，造成秩序混乱。

街道渠化的要素还包括，非机动车道的位置、自行车停车空间的布设、公共空间的提供等，核心思路是以人的尺度和速度出发，以绿色交通为导向，为人们提供最佳的出行体验(见图6)。

图2 街道空间一体化设计要素Fig.2 Design elements in street space integration

图3 观测实验统计结果Fig.3 Statistical results of observational experiments

4 街道规划设计的主要挑战

街道设计是一项多专业融合的工作，规划设计的技术手段也日趋成熟，但仍然面临较大挑战。

1）全要素的空间协调方法。

街道设计需要协调的空间要素涉及交通、市政、生态、环境、景观、绿化、照明等。目前各个专业内部的规划设计方法已经非常完善和深入，但是相互之间的协调还存在较大的技术障碍。例如，图7 是某地级市滨江公园，由于道路红线的分隔，使得交通规划、城市规划、景观设计、市政设计等专业之间协调不足，导致从人行道进入滨江公园存在较大障碍，即使正常的人行横道的位置上也存在约1 m的高差，这种只有图纸上才存在的红线却成为人们实际使用中的鸿沟。

高品质的街道需要首先从技术上打破各专业之间的技术分隔。只要有人活动的空间，都应该统一纳入整体规划设计范围内，避免由于专业的分隔造成人活动空间的割裂以及设施使用不便。

2）工作机制创新。

由于街道规划设计工作涉及众多沿线用地和物业的业主单位，历史上，道路的管理以道路红线作为用地协调和交通管理的边界线，红线内外的管理主体不同。但从完整街道的视角，需要构建良好的协调机制，统筹红线内外的各类街道设施与用地空间，为出行者提供便捷、舒适、有品质的公共空间。目前的街道设计研究更偏重于关注空间要素，对制度要素的解析不多，协调机制的建设是目前从“道路走向街道”遇到的最大挑战，也是最需要持续研究和关注的方面。

5 工作机制的创新实践

能否成功的统筹与协调各方诉求是街道建设成功的关键。中国多个城市已经开展了街道设计机制创新的工作，从实践中得到了很多好的经验。本文总结和梳理了三种主要模式，但这不是目前机制创新的全部，因为各城市的情况千差万别，必然还存在很多其他的经验需要进一步提炼和总结。

5.1 规划衔接模式

传统的街道规划设计技术体系是在上位规划完成后即进入施工图设计阶段，两个阶段之间缺少有机联系，很多上位规划理念尤其是新的理念无法在实施阶段落实，既定的规划意图也无法得到贯彻落实。在苏州、福州、南昌、济南等城市工作实践中，通过开展交通设计建立了规划各个阶段的良好衔接机制(见图8)，在街道设计中将工作分为两个步骤实施。第一阶段，结合用地规划，对道路进行初步交通设计，为实施阶段道路详细交通设计预留发展空间；第二阶段，在道路施工图设计之前，对于即将付诸实施的道路进行深入细化的交通设计后再由设计单位进行施工图设计，在施工图设计及后续实施阶段，交通设计工作全程“伴随式”协调推进相关技术工作，确保工作各个阶段的顺畅衔接。

图4 转弯半径实验情况Fig.4 Results of turning radius experiment

图5 交叉口渠化模式Fig.5 Intersection channelization design

图6 街道渠化要素示意Fig.6 Elements of street channelization

这种模式的优点是充分匹配了现有规划建设流程各个阶段的工作，对既有的工作流程和审批环节影响最小，缺点是由于新增了交通设计工作，需要增加各个阶段之间的协调，可能对项目周期产生影响。

5.2 一体化模式

一体化模式需要建立强有力的统筹协调机制，统筹协调街道建设工作相关的各个部门和机构，由规划单位牵头，组织相关技术单位，建立规划、设计、施工图一体化的工作平台，共同承担不同工作阶段的规划设计与相关实施协调工作，类似于“交钥匙”工程。三亚双修工作是中国第一个城市双修工作试点，解放路又是唯一的街道改造建设试点，通过采用一体化模式推动相关工作，取得了良好的效果(见图9)。

图7 道路红线内外空间不连续案例Fig.7 Example of inconvenient human activity caused by spatial discontinuity of road right-of-way

这种模式的最大优点是效率高，推动力度大，能够在较短时间协调多主体达成一致目标，有效推动相关工作的开展；缺点是要全市动员，一般多用于城市重大街道建设项目的推动工作。

5.3 规划总负责模式

由规划设计单位牵头负责构建技术统一协调平台，根据不同的工作阶段，组织协调相关技术队伍完成对应深度工作，完成街道规划、设计、实施的全过程“规划伴随”。在北川新县城灾后重建过程中，建立了规划代表制度，施工图设计由规划代表确认后方可实施(见图10)。这种“一个漏斗”的规划总负责模式，在北川灾后重建工作中发挥了至关重要的作用，交通方案的按图实施率达96%，基本上达到了“所画即所得”的效果。

图8 规划衔接模式示意Fig.8 Demonstration on planning connection

这种模式的优点是既能兼顾项目周期，也能够兼顾既有建设工作的流程，对现有的工作模式冲击最小；缺点是要建立决策平台与技术协调平台之间十分紧密的工作联系制度，确保技术协调工作能够较为快速地进入决策程序。

6 结语

街道是一个具备交通、社会、人文、历史等多重属性的城市空间。从“车本位”的道路到“人本位”的街道的回归，是生态文明时代城市交通发展的共识和方向。本文提出街道的范围不包括交通功能为绝对主导、不承担或者很少承担公共交往空间功能的道路；并在此基础上提出街道设计的框架要素、街道分类和尺度建议。本文还对规划实践中的若干关键要素进行了探讨，包括空间一体化设计、设施精细化设计、交通稳静化设计等，并指出目前街道设计的最大挑战是工作机制的创新。

图9 三亚“一体化”组织模式Fig.9 Integrated organization model for Sanya

图10 北川新县城规划总负责模式Fig.10 Overall planning responsibility framework for New Beichuan County

面向未来发展，在街道设计中仍需关注：1)街道设计的技术手段和对空间要素的把控逐步走向成熟，但相关工作机制的建立仍然任重道远，需要机制创新；2)科技进步对城市空间结构的影响不可忽视，智能交通技术的兴起将带来街道技术和服务等多个方面的系统提升，需要持续深入跟踪。