浅析企业突发环境污染事件与环境损害赔偿

查子轩，吕引生

（1.中汇国际保险经纪股份有限公司环责险业务中心，北京 100022；2.中汇国际保险经纪股份有限公司生态环境风险管理研究所，北京 100022）

2018年11月4日，福建泉州泉港一艘石化产品运输船发生C9泄漏事故泄漏量为69.1吨，导致水体污染，给附近村民（渔民）的健康和财产造成重大损失。突发环境事件的直接原因是什么，如何防止类似事件的再次发生，造成的损失如何赔偿等一系列的问题引发热议，生态环境部门、污染地区的渔民（村民）、企业及保险行业等相关方对此高度关注。

1 企业突发环境事件的原因

企业突发环境事件的原因是多方面的（见下图），包括安全生产事故、使用老旧生产设备且缺乏环保处置措施、违法偷排放、自然灾害及其他原因。

一是，由于安全生产事故，造成设备、储运系统中的物料泄漏，使危险化学品，即易燃易爆、腐蚀性或有毒有害物质进入环境介质，造成突发性环境事件。安全生产事故的原因与设备设施故障、人为操作失误或管理缺陷有直接的关联，这是目前我国企业突发环境事件的主要原因之一[1]。

企业环境污染事件原因

二是由于企业受到行业、地区经济发展水平的制约，一些老旧的生产工艺设备还在使用。早期工艺设备在设计之初，由于时代的局限性一般较少考虑能源消耗与环境保护的要求，但是随着社会的发展与技术的进步，以当前标准衡量，其废气、废水、废渣的产生量都较大，且缺乏适合的环保处置措施与严格的管控。例如，重金属冶炼行业，在一些地区企业经营行为粗放、行业自律能力差，存在重复建设、恶性竞争的问题，全行业污染防治水平总体偏低[2]。

三是一些企业污染物存在偷排漏排、超标排污等违法行为。这是我国生态环境管理部门重点打击的违法行为。在一些地区偷排漏排的行为屡禁不止，有些是白天不排污夜间排污，检查时不排污不检查时排污。有的是打深井、挖大坑、埋长管等方式偷排暗排。还有晴天处理污水，雨天排放污水，在处理过程中偷工减料，不达标准公开排放等。

四是自然灾害引发的环境污染事件。超常规的降雨、山体滑坡等造成企业污水处理设施、管道损毁，污水外流污染周边环境。此外，还有其他一些原因导致企业对周边环境的损害。

2 企业突发环境事件的防控

企业突发环境事件防控设施的设置、管理和应急预案是防止突发环境事件工作的重要内容。作为一家守法经营的企业，突发环境事件防控设施的设置应与国家相关法规及技术标准保持一致，与企业自身的需要相适应。在需要的时候能起到防止环境污染的作用，是对防控设施的基本要求。

2.1 防控设施的设置

石化企业发生安全事故物料泄露或工艺装置、储存区域污染物随降水形成废水，由于防控设施缺失或设置不合理，容易使泄露的物料或废水外排，造成突发环境水体污染事件[3]。原环境保护部2018年公布的《企业突发环境事件风险分级方法》（HJ 941）给出了突发大气、水环境事件防控措施的具体要求。大气环境风险防控措施需设置厂界有毒有害气体泄漏监控预警系统；水环境风险防控措施包括截流、事件废水收集、清净废水、雨水排水及生产废水处理系统等。

企业大气污染物预防治理设施的选择，应与污染物的特点相互关联。例如，针对颗粒状的污染物采取治理措施，可以选择干法去除法，也就是利用机械力将粉尘从气流中分离出来，达到净化空气的目的。气态污染物的成分主要有SO2，可以采用湿法，将烟气中的SO2和SO3转化为液体或者是固体化合物的形态，将其从烟气中分离出来[4]。

截流措施是企业防范废水外溢的主要措施之一。由于不同行业生产废水产生的情况不同，企业所在地区条件不同，往往呈现出不同的特点，因此，生产废水截流措施也存在不同的形式。例如，某钢铁企业生产废水收集流程含有截流收集提升、预沉池、调节池、加药混凝沉淀池、虹吸滤池、回用水池、加压回送管网等，其特点是处理量大，把全部废水集中混合处理[5]。铅冶炼企业制酸区内的硫酸储罐应设置围堰，应有排水切换阀，该阀门通向雨水系统，也可以切换到事件存液池、应急事件水池或污水处理系统。一般情况下，排水切换阀门对雨水系统应处于关闭状态，用于防止初降的带有地面重金属粉尘的雨水，直接排出厂外进入河道；也可以防范因安全生产事件导致的酸性废水直接排出厂外[6]。

事故废水收集池容积应考虑以下一些因素，留出足够的缓冲余量，考虑事故期间的消防水、下游环境风险受体敏感程度和易发生极端天气情况等，防止在应急需要的时候，出现外溢的情况。

《事故状态下水体污染的预防与控制技术要求》（QSY 1190）以中国石油天然气集团公司企业文件的方式规定了应急事件水池容量计算方法；同时，还规定了事故状态下水体污染的三级预防与控制要求，即在装置、罐区周围建围堰、围堤作为一级预防与控制体系，防止污染雨水和轻微事故泄漏造成的环境污染；以分厂事故缓冲设施等为二级预防与控制体系，防止单套生产装置（罐区）较大生产事故泄漏物料和污染消防水造成的环境污染；以公司污水厂末端事故缓冲设施作为三级预防与控制体系，防止两套及以上生产装置（罐区）重大生产事故泄漏物料和污染消防水造成的环境污染。根据企业规模和排水系统的实际情况，二级与三级防控体系可以合并。

企业如果设置有清净废水收集系统，应考虑设置收集池收集受到污染的清净废水。对于清净废水系统设置的总排口，还应有专人负责在紧急情况下关闭清净废水总排口。

生产废水的处理。受污染的循环冷却水、雨水、消防水等应排入生产废水系统。

一些行业固体废弃物的处置多年来一直受到社会的关注。汽车零部件、眼镜、皮鞋等生产企业产生的固废较多，回收利用价值不高，企业常付钱找人将固废清运出厂，至于如何处置不再过问。这样做容易造成随意露天堆放、焚烧现象，对环境造成严重污染。企业固体废弃物防控措施，应依照2016年11月发布的《固体废物污染环境防治法》的规定，建设贮存设施、场所，安全分类存放，或者采取无害化处置措施。

2.2 防控设施的管理

环境事件防控设施的日常管理属于企业的安全生产管理系统的一部分，应有明确的设施维护、检查及人员培训等管理制度，以及设施的操作规程及相关岗位的职责。在防控系统设置较完备的情况下，人员培训与检查就显得尤为重要。实际工作中是否达到制度和规程的要求需通过检查来评估。现场设施的完好与否，也将影响防控的效果，例如设施不被挤占、挪用，围堰没有损毁，管道没有堵塞，节流阀没有锈蚀等。防控设备设施应每年进行一次检修。

操作人员需经过岗位技能培训，熟悉废水处理的整体工艺、相关技术条件和设施、运行操作的基本要求，能够合理处置运行过程中出现的各种故障与技术问题。操作人员应严格按照操作规程要求，运行、维护和管理废水处理设施，检查记录处理构筑物、设备、电器和仪表的运行状况。防控设施应在满足设计工况的条件下运行，并根据工艺要求，定期对构筑物和工艺、电气、自控及仪表等设备进行检查维护，确保处理设施稳定运行。所有记录应编制记录清单，以便查询，需长期保存的记录应交档案室存档保管。

2.3 应急预案与演练

防止安全生产事故等造成的污染物的外排，企业通常依靠相应的应急预案协助处置。应急预案的价值体现在其完备性及有效性两个方面。为了达到应急预案的完备，可根据企业的具体情况设定预案的内容，例如可将预案划分为水污染应急预案、大气污染应急预案、固体废物污染应急预案，或依据特定区域、特定物质、生产工艺流程、特定事件等编写应急预案，如甲醛储罐专项应急预案、硫酸储罐专项应急预案、氯气储罐专项应急预案、废水处理系统专项应急预案、停电专项应急预案等，专项预案的设置需保证内容充实完备[7]。

演练可以对预案的完备及有效起到促进作用。演练是对事件可能场景的呈现与模拟，预案中缺乏可操作性或不充分的地方，可以通过演练发现并改进。演练还可以提高参与人员在指挥、操作方面的熟练程度，提高相应环节的处置能力。应急装备、物资在演练中也可以得到检验。消防、应急发电、截流、通信系统与信息传输等装备或措施等的有效性，均可以通过演练得到印证。从而对实践操作也具有指导作用。

3 损害及赔偿

企业突发环境事件造成的损害主要涉及企业第三者人身、财产及生态环境损害等几个方面。赔偿金额依据国家相关法规与技术规范对损害情况进行鉴定和评估来确定。

3.1 对第三者的赔偿

关于企业对第三者人身、财产造成损害的赔偿，有关法律已经做了说明。2010年7月1日起施行的《中华人民共和国侵权责任法》明确了民事主体包括生命权、健康权、所有权等多方面的人身、财产权益；被侵权人有权请求侵权人承担侵权责任；因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任；2015年1月1日起施行的新《中华人民共和国环境保护法》第六十四条因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。

从以上两项法律可以看出，企业对造成的损害应承担相应的责任；同时，被损害人有要求侵权人担责的权利。具体到突发环境事件上来讲，就是因企业突发环境事件对第三者人身、财产造成的损害，应进行赔偿，这一原则是明晰的。

3.2 对生态环境损害的赔偿

除了对第三者人身、财产造成损害以外，企业突发环境事件往往对周边土壤、河流、湖泊、水库、饮用水水源或沿海水域等造成污染。清理、修复被污染的土壤、水域需要的资金更为巨大。同时，还需要地方管理部门、专业技术公司及专家、应急处置人员等协调和参与，大量应急物资、机械设施的使用甚至受影响人群的转移等。具有流程复杂、影响广和周期长等特点。

《中华人民共和国侵权责任法》第八章环境污染责任中指出，因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。

2015年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号）。经过吉林等七省市两年的试点工作之后，中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（中办发〔2017〕68号）（以下简称“方案”）。方案规定，我国生态环境损害赔偿制度从2018年1月1日起在全国范围内开始试行，并规定了生态环境损害赔偿范围包括清除污染费用、生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估等合理费用。

2017年3月贵州省清镇市人民法院办结了一起由省级人民政府提起的生态环境损害赔偿司法确认案件。此案件是我国《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》实施后法院办结的首例案件，具有一定的实践意义。

案件的基本情况是贵阳开磷化肥有限公司委托息烽诚诚劳务有限公司承担废石膏渣的清运工作，从2012年底开始该劳务公司便将污泥渣运往大鹰田地块内非法倾倒，至2015年年底停止堆渣。到案件被查处时，堆场长360m、宽100m、堆填厚度最大50m，占地约100亩，堆存量约8万m3。造成周边地表水、地下水污染及生态状况的损害。

在大鹰田地块环境污染案件查处的过程中，有关专业人员运用国家规定的、公认的技术方法进行现场访谈、调查。调查过程中的资料搜集、相关数据分析均按照有关技术规范进行，并依据实际情况提出两种修复方案，即原址整治修复与废渣开挖转运（表1）。

表1 大鹰田污染案件污染损害修复费用估算

采用原址整治修复方案需对渣场区域全库盆采取防渗处理措施。对大鹰田渣场尾部的坝体采取加高、加固、防渗处理措施。整治工程建设包括坝体加固、雨污分流、库区整治等建设工作，及环境监控系统的设置。采用开挖转运方案包括在开挖前修建截洪沟、淋溶液收集处置设施，废渣转运及生态恢复等工作[8]。

由上面的数字不难看出，无论采取哪种方法进行修复，造成大鹰田地块环境污染生态损害的企业都将面临巨额的支出。

4 环境污染责任保险制度

突发环境事件所造成环境污染损害对第三者人身、财产的赔偿，特别是对需要进行生态环境损害赔偿的企业所需赔偿数目较大，一般企业正常生产运行时，突然有这样一笔费用的支出，短时间内拿出来会很困难。因此，企业采用购买环境污染责任保险的方式，在遇到类似困难时，可通过理赔获得应急资金。

环境污染责任保险制度从2007年开始试点至今，经历了自愿、鼓励和部分强制三个阶段。2007年12月和原国家环境保护总局、原中国保险监督管理委员会联合印发《关于环境污染责任保险工作的指导意见》（环发〔2007〕189号），开展了环境污染责任保险试点工作。2013年1月，原环境保护部、原中国保险监督管理委员会联合印发《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（环发〔2013〕10号），开展了环境污染强制责任保险试点工作。2017年6月，原环境保护部、原中国保险监督管理委员会联合印发《环境污染强制责任保险管理办法》（征求意见稿），对保险责任范围做了新的阐述，即除了试点工作中的“第三者人身损害”“第三者财产损害”及“应急处置与清污费用”依旧属于保险责任外，还增加了“生态环境损害”的内容，要求环境高风险企业发生较大、重大或者特别重大突发环境事件，导致生态环境损害而应当承担的赔偿责任，包括生态环境修复费用，生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失，以及其他必要合理费用（表2）。

表2 试点指导意见与管理办法覆盖保险责任范围比较表

显然，从国家层面来讲，环境污染责任保险的保障范围从对人与财产，转向对人、财产与生态环境。保障范围的增加使环境污染责任保险与生态环境损害赔偿制度做了应有的衔接，基本涵盖了企业发生环境污染事故所面临的赔偿范围。

环境污染责任保险作为一种商业保险，是运用保险工具“以市场化途径助力环境风险管理”的绿色金融创新，发挥着“社会管理和经济补偿的功能”。由于环境污染责任保险专业性和复杂性，大多数试点地区都采用“引入第三方专业协助，经纪人服务模式”，类似于政府和企业的“保险顾问”一样，协助政府建立环境污染责任保险制度，为企业提供相应的保险经纪服务。包括为企业量身定做符合其实际需求的保险方案，为企业提供风险管理培训和建立风险预防机制；当企业出现环境污染事件时，协助投保企业向保险公司提出索赔要求，并获得合理的赔偿。企业获得的保险赔偿用于支付第三方被损害者，以及生态环境损害修复等方面需要支付的费用，从而避免由于企业自身资金困难出现的无法对环境污染事件被损害方进行赔偿的问题发生。

企业突发环境事件与环境损害赔偿所涉及的因素是多方面的，不同行业、地区或部门所属企业环境污染的原因也不完全一样。随着社会的进步与经济的发展，企业造成的环境污染事件早已成为超出企业范围的公众事件，势必受到来自社会各方面力量的关注与干预。在企业认清自身环境隐患并加强管理的同时，企业和社会也需要将保险作为社会化管理的一种方式，介入企业事故隐患或不确定性的管理以及损害的赔偿。

5 结语

为防止环境污染事件的发生，依照相关法规技术标准的规定，企业应有全面有效的突发环境事件防控措施，这是防止突发环境事件的基础或前提条件；同时，还应考虑购买环境污染责任保险，当出现环境污染责任赔付时，能够及时解决自有资金不足无力赔付的问题，并获得环境风险检查、评估和防灾防损专业性培训的服务，提高突发环境事件的防控能力，以期达到多方共赢的局面。