中国气候投融资发展现状与政策建议

文 柴麒敏 傅莎 温新元 钟洋

气候信贷、气候债券、气候基金、气候保险、碳金融等金融工具和服务手段的创新，是解决气候投融资面临的资金供给不足、期限错配、投融资成本居高不下、资产定价手段缺失等问题的有效途径，也是规避气候变化对投融资领域带来的潜在风险的重要方式。

资金是解决气候变化问题最重要的实施手段之一，《巴黎协定》第二条宗旨和长期目标中特别提出了气候资金的发展目标，即“使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展的路径”。为解决应对气候变化的资金需求，我国政府在撬动气候资金方面进行了一些有益尝试，取得了初步成效。

国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中着重提出了“出台综合配套政策，完善气候投融资机制，更好发挥中国清洁发展机制基金作用，积极运用政府和社会资本合作（PPP）模式及绿色债券等手段，支持应对气候变化和低碳发展工作”，同时提出要“以投资政策引导、强化金融支持为重点，推动开展气候投融资试点工作”。随着近年来绿色金融的蓬勃发展，“气候投融资”的概念越来越受到关注，作为一项“公共产品”，其中最引人注目的就是公共资金投入和私营部门资金流的情况。

气候投融资的定义和范围

目前，“气候投融资”的概念尚无明确的界定，从现有文献来看，与气候投融资相关的概念和定义林林总总，气候资金、气候金融、绿色金融、可持续金融等概念与气候投融资都有所关联但也有所不同，其相互关系大致如图（下一页）所示。

从范围上说，“可持续金融”涵盖的领域最广，旨在通过融资在以减贫为首要目标的基础上解决环境、社会、经济问题，以推动实现可持续发展的金融活动。2015年9月世界各国领导人在联合国峰会上通过了《2030年可持续发展议程》，可持续金融的资金支持范围的确定以《议程》中涵盖减贫、社会、教育、性别、就业、气候变化、清洁能源等领域的17个可持续发展目标为依据。

“绿色金融”则进一步聚焦与生态环境相关的领域。2016年8月底，中国人民银行、财政部等七部委联合发布了全球首部由政府主导的绿色金融政策框架《关于构建绿色金融体系的指导意见》，明确了“绿色金融”的概念和范围，即“为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务”。

“气候金融”则是在绿色金融的基础上进一步聚焦。一些研究提出气候金融包含广义和狭义两层面，广义上指涉及应对气候变化的全部金融性业务总称，狭义上是指温室气体排放权交易业务中的碳金融衍生品。也有研究者认为气候金融是与应对气候变化相关的金融创新，即利用多渠道资金来源、运用多样化的创新金融工具以促进全球低碳发展和增强人类社会应对气候变化韧性。其中，“气候资金”更多是一个国际法语境下的概念，一般是指《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》下发达国家缔约方向发展中国家缔约方提供的资金支持，但随着气候谈判的复杂变化，也存在模糊流向的不同解读和逐渐弱化的倾向。以上不同的概念表述虽然在范围上存在一定的差别，但其资金使用的目的都是支持应对气候变化行动，促进低碳和气候适应型发展。我们认为“气候投融资”就是以积极应对气候变化和推动低碳发展为导向，为控制温室气体排放和提高适应气候变化能力提供资金支持，以及在一般投融资过程中评估气候变化影响和风险、优化碳排放资源设置的活动总称，其中特别涉及气候资金的决策、筹措和使用等，具有财政与金融两种特性。

气候投融资的规模和用途

2005年以来，国内通过直接赠款、以奖代补、税收减免、政策型基金、投资国有资产等形式投向气候变化领域，支持了大量应对气候变化行动，并撬动了广泛的社会资金（中国气候投融资的来源、渠道、工具和用途，如下页图所示）。

从投融资规模看，根据国家气候战略中心的最新估算，“十二五”期间中国减缓气候变化的资金投入约为8万亿元，年均投入1.6万亿元；中国适应气候变化的资金投入约为3.9万亿元，年均投入0.8万亿元。我国每年应对气候变化的资金投入总规模达2.4万亿元。即便如此，与国家气候战略中心估算的2016-2030年平均每年约3.7万亿元的资金需求相比，年均仍有约1.3万亿元的资金缺口，提高气候资金投入和撬动气候投融资的需求仍然迫切。

从投融资用途看，在减缓气候变化方面主要包括：一是用于优化能源结构，重点发展非化石能源等，“十二五”期间新增低碳能源投资约4.4万亿元；二是用于节约能源和提高能效，支持开展重点行业节能改造等，“十二五”期间新增节能投资约2.7万亿元；三是用于增加碳汇，支持造林等，“十二五”期间新增碳汇资金投入约0.9万亿元。此外，减缓资金的用途还包括：调整产业结构，以通过设立基金和补贴等方式促进战略性新兴产业的发展；控制非能源活动温室气体排放，对HFC-23销毁装置予以补贴的运行经费补贴；推动碳捕集利用和封存等先进技术的科研和示范等。由于缺少统计，此部分资金投入并未纳入核算。

同期，在适应气候变化方面的用途主要包括：一是基础设施领域，修订相关建设标准，提高基础设施应对极端气候事件的能力，建立和完善保障重大基础设施正常运行的灾害监测预警和应急系统等，“十二五”期间新增基础设施适应资金投入约2.4万亿元；二是农业领域，大力推广节水灌溉、旱作农业、抗旱保墒与保护性耕作等适应技术，提高种植业适应能力，引导畜禽和水产养殖业合理发展等，“十二五”期间新增农业适应投入约0.3万亿元；三是在水资源领域，加强水资源保护与水土流失治理，保障水资源供应等，“十二五”期间新增水资源适应资金投入约0.3万亿元；四是在海岸带和相关海域，加强海洋灾害观测预警和防灾减灾，开展海平面变化监测和影响评估，强化面向沿海重点保障目标的精细化预报，完善海洋渔业生产安全环境保障服务系统等，“十二五”期间新增海洋适应资金达0.1万亿元；五是在森林和其他生态系统领域，实施湿地保护恢复工程，提升湿地生态系统适应能力，有效控制森林灾害，加强生态保护和治理等，“十二五”期间新增生态适应资金0.7万亿元；六是在人体健康领域，完善卫生防疫体系建设，开展气候变化对敏感脆弱人群健康的影响评估，建立和完善人体健康相关的天气监测预警网络和公共信息服务系统，加强卫生应急准备，制定和完善应对高温中暑、低温雨雪冰冻、雾霾等极端天气气候事件的卫生应急预案等，“十二五”期间新增人体健康适应资金0.2万亿元。

气候投融资的来源和渠道

中国气候投融资的来源和渠道主要包括财政预算资金、政策性银行、其他公共资金、慈善事业资金和私营部门投资。

财政预算资金

财政预算资金主要通过节能减碳奖励、贷款贴息、税费减免、融资扶持、政府采购等方式支持应对气候变化行动。2007年以来，中国气候变化相关财政预算资金支出增长显著，占财政预算比例也持续增加，从2007年的约2%增长到了2016年的2.5%，2007-2016年的累计财政支出达2.92万亿元。根据最新可得的分部门数据，2016年国家财政直接用于支持减缓和适应气候变化的资金达2660.7亿元人民币。其中，能效领域财政支出达622.7亿元，包括中央预算内投资补助资金、交通运输节能减排专项资金、民航节能减排专项资金、节能减排政策综合示范财政奖励资金、淘汰落后产能奖励资金、高效节能产品推广补助资金、建筑节能专项资金等；可再生能源领域的财政支出达86.1亿元，主要用于可再生能源电价补贴、接网费用以及运行费用补贴。

政策性银行

中国的政策性银行包括国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，在应对气候变化领域侧重为投资规模大、周期长、经济效益见效慢的项目提供支持。截至2016年，国家开发银行绿色信贷贷款余额近1.6万亿元，新能源和可再生能源行业贷款余额4059亿元。中国进出口银行建立了以转贷款、节能环保贷款、转型升级贷款以及传统优势信贷品种为核心的绿色信贷产品体系，截至2015年底，贷款余额为1006亿元。

其他公共资金

除公共财政预算和政策性银行外，中国还投入了清洁发展机制项目国家收入、可再生能源发展基金收入等其他预算外公共资金用于气候变化。

2010年9月，经国务院批准，财政部、国家发展改革委等7部委联合颁布《中国清洁发展机制基金管理办法》，设立了专门用于支持国家应对气候变化工作的清洁发展机制基金，基金资金来源包括通过清洁发展机制项目国家收入、基金运营收入、国内外机构组织和个人捐赠以及其他来源。截至2016年，清洁发展机制基金累计安排11.3亿元赠款资金，支持了522个赠款项目。同时，清洁发展机制基金审核通过了246个委托贷款项目，覆盖全国26个省(自治区、直辖市)，安排贷款资金148.7亿元，撬动社会资金792.7亿元。

2006年，我国建立了支持可再生能源电力发展的固定电价和费用分摊制度，2011年底设立了专门的可再生能源发展基金，在全国范围内征收可再生能源电价附加，用于可再生能源电价补贴和接网费用以及独立可再生能源运行费用补贴。2006-2011年，国家发展改革委通过省（市、区）间可再生能源电价附加资金调剂的方式，共发放8期电价补贴，累计补贴资金达到339亿元。自2012年开始，可再生能源电价补贴由可再生能源发展基金发放，2012-2016年基金累计补贴额为2138亿元。

慈善事业资金

中国与气候变化相关的慈善事业资金主要来自企业、社会团体以及个人捐资，通过绿色公募基金、企业社会责任行动的形式投入到气候变化领域。中国绿色公募基金包括中国绿化基金会和中国绿色碳汇基金会等，基金会的资金主要来源是国内外自然人、法人或其他组织的捐赠、政府资助以及基金增值。2016年中国接收国内外款物捐赠共计1392.9亿元，其中有4.8%流向生态环境和减灾救灾领域。企业仍为捐赠主力，其中民营企业贡献近五成。

私营部门投资

私营部门投资包括传统金融市场以及企业或外商直接投资等。传统金融机构，包括保险公司、商业银行、投资银行、基金公司等机构，通过创新绿色金融工具，提供涉及风险管理、债券、贷款等多元化的资金与信贷支持渠道。截至2016年末，21家主要银行业金融机构的绿色信贷余额约7.51万亿元，占各项贷款余额的约8.83%。其中节能环保、新能源、新能源汽车等战略新兴产业贷款余额为1.70万亿元。同时，中国2016年成为全球最大的绿色债券市场，绿色债券规模总量达2380亿元。

通过发挥财政资金的引导与撬动作用，中国还吸引不同类型的企业直接投资应对气候变化工作，政府与社会资本合作模式（PPP）在绿色低碳领域的运用进一步深化，项目投资回报机制不断健全，社会资本开始在气候投融资领域发挥作用。截至2016年，绿色低碳PPP项目已达7826个，总投资达6.44万亿元。2005-2017年，中国累计清洁能源投资达7819亿美元，2014年以来已超过欧盟成为世界第一大投资国。

政策建议

为更好支撑我国在2015年向联合国提交的强化应对气候变化行动的国家自主贡献的实施，气候投融资仍面临着较大的资金缺口，现有的资源和渠道无法满足日益增长的减缓和适应气候变化的资金需求，需要动员、激励更多的公共和私营部门的资金投入。

气候信贷、气候债券、气候基金、气候保险、碳金融等金融工具和服务手段的创新是解决气候投融资面临的资金供给不足、期限错配、投融资成本居高不下、资产定价手段缺失等问题的有效途径，也是规避气候变化对投融资领域带来的潜在风险的重要方式。我国应研究出台产业、投资、财税、价格、金融、信贷等绿色激励扶持政策，通过财政补贴、税收减免、担保增信等手段，降低气候投融资成本和风险。

推动以自下而上创新为特色、投资政策为引导、金融支持为重点的中国特色气候投融资体系建设，通过地方先行先试，建成一批不同类型、不同特色的气候投融资试点，催生一批气候金融和第三方综合服务的新兴业态，培育一批有竞争力的、气候友好型的新兴市场主体，探索一批以点带面的、可持续、可推广的气候投融资发展模式，是下一阶段可行的发展路径。