《关于金融服务乡村振兴的指导意见》解读

马应超

农历已亥年伊始，中国人民银行等五部门联合印发的《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（以下简称《指导意见》）正式公布。这是新时代金融部门贯彻落实党中央、国务院关于实施乡村振兴战略、做好金融服务乡村振兴工作的第一个全面、系统的指导性文件，必将对贯彻落实中央农村工作会议、《关于实施乡村振兴战略的意见》以及《乡村振兴战略规划（2018-2022）》，切实提升金融服务乡村振兴效率和水平发挥重要的指导作用。

《指导意见》包括八个部分、共计29条。出于准确把握《指导意见》的精神实质、核心要义和实践要求，《指导意见》基本框架实际上可分为三个板块。第一个板块为总纲和目标原则（第一部分，第1～3条）：对标实施乡村振兴战略的三个阶段性目标，明确了相应阶段金融服务乡村振兴的目标与原则，共计3条。第二板块为金融服务乡村振兴的“四梁八柱”（第二部分到第七部分，第4～26条）：从组织体系、保重补弱、资金供给、产品和服务方式创新、基础设施建设以及政策保障等六个方面进行了顶层设计和部署安排。第三板块为组织领导和落实机制（第八部分，第27～29条）。

把握总体要求、对标工作目标、坚持基本原则

第一板块（第一部分），是总纲和目标原则。《指导意见》强调，要紧紧围绕党的十九大关于实施乡村振兴战略的总体部署，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，聚焦重点领域，深化改革创新，建立完善的金融服务乡村振兴的市场体系、组织体系、产品体系，完善农村金融资源回流机制，把更多的金融资源配置到农村重点领域和薄弱环节，更好地满足乡村振兴多样化、多层次的金融需求，推动城乡融合发展。《指导意见》制定了到2020年、2035年和2050年的短期、中长期目标。《指导意见》强调，实现金融服务乡村振兴相关战略目标，必须坚持市场运作为导向、机构改革为动力、政策扶持为引导、防控风险为底线的基本原则。

作为《指导意见》总的、方向性的板块，要准确理解其精神实质，主要把握以下几个要点：

第一，强基固本，站位三农问题是全党工作“重中之重”的战略高度，深刻认识、高度重视金融服务乡村振兴的极端重要性。党的十八大以来，习近平总书记反复强调要从三农问题是全党工作“重中之重”的战略高度来谋划部署各项工作。2019年中央“一号文件”强调，要发挥三农压舱石作用，为有效应对各种风险挑战赢得主动，为确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标奠定基础。对于金融机构而言，做好三农这一强基固本的战略性任务，要有站位不忘初心、牢记使命、准确定位、回归本源的政治责任;有强化服务三农、助力振兴，使农村金融与农业农村相伴成长、共同繁荣的政治初心;有坚守业本于农、根固于农、专注农业、深耕农村的政治使命。这同样也是《指导意见》传递的一个重大政治信号和精神实质，需要准确认识、深刻把握。

第二，金融服务乡村振兴战略的任务目标定位，逻辑起点是党的十八届三中全会提出的“健全城乡发展一体化体制机制”。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》说明中，习近平总书记做出了“城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转”的重大判断，并强调指出：要重塑城乡关系，走城乡融合发展之路，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。在之后的历次中央农村工作会议特别是党的十九大报告中，三农工作的目标定位被最终确定在“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求和“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”总保障上来。金融服务乡村振兴战略，必须要服从于这一总要求，着眼于建构新型城乡关系，互促互补，融合发展。

第三，金融服务乡村振兴，要坚持“市场运作导向”与“政府政策扶持”并重。对《指导意见》文本的检索发现，意见全文提到“市场”字频共计18次之多、提及“政府”一词共计7次。《指导意见》指出，要尊重市场规律，充分发挥市场机制在农村金融资源配置和定价中的决定性作用，推动金融机构建立市场化服务模式。历史地看，这其实是党的十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”重大论断在农村金融领域的再确认、再强化。与此同时，作为全面建成小康社会最突出的短板、基本实现社会主义现代化的大头重头和建成现代化强国的基础，三农收益低风险高、信息不对称、金融资源回流不畅等突出难题、“堵点”与“痛点”，急需政府政策进行积极引导和扶持。《指导意见》强调要“建立健全政府性融资担保和风险分担机制”和“发挥农业信贷担保体系和农业保险作用”。这和近期发布的《关于有效发挥政府性融资担保基金作用切實支持小微企业和三农发展的指导意见》等文件的精神实质高度一致，政策集成力度加大，合力效应有待显现。可以认为，坚持“市场运作导向”与“政府政策扶持”并重，是《指导意见》的一大亮点。

第四，金融服务乡村振兴，必须坚持“改革创新要动力”与“防控风险守底线”并举。《指导意见》提到的“改革”“创新”关键词分别为13次、14次，足以表明“改革创新”是贯穿《指导意见》一条主线。2017年中央农村工作会议上，习近平总书记明确指出：“改革是乡村振兴的重要法宝”。并号召全党全社会：要解放思想，逢山开路、遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来。梳理十八大以来中央“一号文件”：2014年的“加强农村金融制度创新”、2015年的“推进农村金融体制创新”“要主动适应农村实际、农民需求，不断深化农村金融改革创新”、2016年的加快构建“推动金融资源更多向农村倾斜”的农村金融服务体系、2017年的“加快农村金融创新”、2018年的“强化金融服务方式创新，提高金融服务水平”、2019年的“牢固树立农业农村优先发展政策导向，完善农业支持保护制度”“以改革要动力、以创新促发展”是金融支持三农政策贯彻始终的价值取向。目前我国金融支持三农的难题是不发达、“欠火候”，主要是金融供给侧“添柴加火”，故此改革创新至关重要，但“防范风险”同等重要，《指导意见》提及“风险”一词高达22次之多，并把防控风险作为一项底线性原则予以明确。《指导意见》对涉农风险分担、风险提示、风险管理、风险处置与化解机制建设等多个层面进行了原则界定。可以说，坚持“改革创新要动力”与“防控风险守底线”并举，是《指导意见》的又一突出亮点。

夯实金融服务乡村振兴的“四梁八柱”

第二板块（第二部分到第七部分），是《指导意见》的核心和主体。该部分从组织体系、抓重补薄、资金供给、产品和服务方式创新、基础设施建设以及政策保障六个方面，对金融服务乡村振兴的制度性安排进行了顶层设计。《指导意见》中的“四梁八柱”，可以概括为建体系、抓重点、求创新、强基础等四个层面。

第一，“建体系”。是指推进金融服务乡村振兴，需要健全和完善金融组织、资金供給和政策保障“三个体系”。这是《指导意见》第二、第五和第七部分的主要内容，共计11条，占到总数29条的38%。各类金融机构正确定位、明确分工、各司其职、协同配合，以满足乡村振兴战略实施过程中的扶贫性需求、开发性需求和商业性需求，是《指导意见》基于各类金融部门差异化服务的不同定位要求。《指导意见》指出，要坚持农村金融改革发展的正确方向，从“三个方面”健全适合乡村振兴发展的金融服务组织体系：鼓励开发性、政策性金融机构在业务范围内为乡村振兴提供中长期信贷支持，加大商业银行对乡村振兴支持力度、强化农村中小金融机构支农主力军作用。金融服务乡村振兴战略，突出的问题是要解决好收益风险不匹配的矛盾。这决定了金融服务乡村振兴战略过程中的开发性金融需求占了主要部分，同时要求服务农村的政策性与合作性金融机构不应过度关注盈利性。对于开发性需求，应该进一步发挥政策性金融在乡村振兴战略中的作用，特别是不断完善农村地区基础设施建设。当前我国对农村的支持力度虽然不断提升，但是农村信贷对农业发展的支持力度依然不足，农户贷款依然受到较多限制，农村中的信贷结构需要进一步优化。《指导意见》特别要求商业银行加大县域信贷投放，其中单独提及农行及邮储银行，为其部署了具体任务目标。《指导意见》对于农村中小金融机构提出“强化其支农主力军作用”的要求。可以预期，未来在政策支持下，中小金融机构将进一步深耕县域金融市场，专注基础金融服务，坚守支农支小战略定位，在金融服务乡村振兴中发挥不可或缺的作用。

《指导意见》指出，拓宽乡村振兴融资来源，要从“四个方面”建立健全多渠道资金供给体系：加大多层次资本市场的支持力度，创新债券市场融资工具和产品，发挥期货市场价格发现和风险分散功能，持续提高农业保险的保障水平。

《指导意见》指出，强化政策激励和约束，要从“四个方面”完善政策保障体系，即加大货币政策支持力度、更好发挥财政支持撬动作用、完善差异化监管体系、推动完善农村金融改革试点相关法律和规章制度。

第二，“抓重点”。是指推进金融服务乡村振兴，需要“抓重补薄”，突出重点、找准突破点、解决薄弱点。《指导意见》明确金融支持的“五个重点领域”，加大金融资源向乡村振兴重点领域和薄弱环节的倾斜力度。包括：不断加大金融精准扶贫力度，助力打赢脱贫攻坚战;围绕藏粮于地、藏粮于技，做好国家粮食安全金融服务;聚焦产业兴旺，推动农村一二三产业融合发展;重点做好新型农业经营主体和小农户的金融服务，有效满足其经营发展的资金需求;做好农村产权制度改革金融服务，发展壮大农村集体经济。这五个重点领域，既有底线性的、决定2020年全面建成小康社会目标能否如期实现的脱贫攻坚战，也有必须牢牢守住亿万老百姓“饭碗”安全的头等大事;既有聚焦产业兴旺、推动农村一二三产融合发展的宏观命题，也有做好新型农业经营主体和小农户金融服务的微观“薄弱点”，还有推动农村产权制度变革等“慢变量”（相当于农村资金快速增长而言）改革难题。就金融部门而言，既然都是重点领域，抓重补薄，需要五篇文章一起做，既需要统筹设计、超前谋划，也需要重点突破、带动全局。

第三，“求创新”。是指要强化金融产品和服务方式创新，更好满足乡村振兴多样化融资需求。《指导意见》明确，要积极拓宽农业农村抵质押物范围，创新金融机构内部信贷管理机制，推动新技术在农村金融领域的应用推广、完善三农绿色金融产品和服务体系。

第四，“强基础”。是指要加强金融基础设施建设，营造良好的农村金融生态环境。《指导意见》从全面提升农村地区支付服务水平、加快推进农村信用体系建设与强化农村地区金融消费权益保护三方面进行了部署安排。2018年公布的《乡村振兴战略规划 （2018-2022年）》提出了立足当前、着眼长远的农村金融基础设施建设“四大工程”，即金融服务机构覆盖面提升工程、农村金融服务“村村通”工程、农村金融产品创新工程和农村信用体系建设工程。

强化金融服务乡村振兴的组织领导和政策落实

第三板块（第八部分），是组织领导和落实机制。《指导意见》从强化党对农村金融工作的领导、开展金融机构服务乡村振兴考核评估与抓好推进落实和经验宣传三个方面进行了说明。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上指出：办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。必须提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力与定力，确保党始终纵览全局、协调各方，提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平。习总书记对当下党领导三农工作的体制机制、干部队伍和基层组织现状表达出了深深的忧虑：党管农村工作重要性认识淡漠了，党管农村工作的原则放松了、力度削弱了;愿意做农村工作的少了，会做农村工作的更少了，讲农村、讲农业内行话不多。《指导意见》指出，全面做好金融服务乡村振兴工作，要以习近平总书记关于三农工作、乡村振兴工作的重要论述为指导，切实加强党对农村金融工作的领导。各金融机构要切实加强组织领导，由总行（总部）一把手直接抓乡村振兴，各级分支机构一把手切实承担起政策落实的第一责任，为农村金融发展提供坚强组织保障。

《指导意见》指出，要根据乡村振兴战略目标，加强乡村振兴领域贷款监测，在完善新型农业经营主体认定标准的基础上，探索建立家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体贷款统计，及时动态跟踪金融机构服务乡村振兴的工作进展。建立金融机构服务乡村振兴考核评估制度，从定性指标和定量指标两大方面对金融机构进行评估，定期通报评估结果，并作为实施货币政策、金融市场业务准入、开展宏观审慎评估、差别化监管、财政支持等工作的重要参考依据。另外，各有关部门要细化辖区服务乡村振兴的目标任务和部门分工，扎实推进各项工作举措落地见效。鼓励具备条件的地区，加大农村金融改革力度，依照程序建设金融服务乡村振兴试验区，开展先行先试，加强典型经验宣传推广，确保政策惠及乡村振兴重点领域。

（作者单位：中共甘肃省委党校（甘肃行政学院））