贵州省水资源费改税面临问题及对策研究

董延军 ，张 渊 ，张 辉 ，吴海宽 ，李 杰

（1.水利部珠江水利委员会珠江水利科学研究院，510611，广州；2.贵州省水利厅，550002，贵阳；3.贵州省水利科学研究院，550002，贵阳）

随着经济社会的快速发展，我国治水矛盾发生了深刻变化，治水思路也相应作出重大调整。按照水利部党组要求，推进新时代水利改革发展，首先要以习近平总书记十六字治水方针为指导，紧紧把握“节水优先”这一前提，把节约用水作为新时期治理水问题的首要选项；其次要处理好三个关系，即水与社会经济、水与生态系统、政府与市场的关系。其中处理好政府与市场的关系，就是要坚持“两手发力”，让政府和市场“两只手”相辅相成，这就为运用税收杠杆调节用水需求、完善水资源有偿使用制度指明了政策导向。

水资源税费改革正是适应新时期治水矛盾变化、推进水利改革的重要举措，不仅有利于促进水资源高效利用，也有利于推动水资源保护与管理。2016年3月，中央出台《关于全面推进资源税改革的通知》，水利部率先在地下水超采严重的河北省进行试点；2017年12月，水利部联合财政部和国家税务总局出台《扩大水资源税改革试点实施办法》，将水资源税改革试点扩大到北京、天津、宁夏、山东、内蒙古、四川、山西、河南、陕西9个省（自治区、直辖市）。贵州属于西南欠发达地区，在水资源状况、取用水类型和经济发展水平方面与北方省份差异甚大，虽未列入试点扩大地区,但为确保2020年前贵州省水资源税改革全面落实到位，研究解决贵州水资源税费改革问题十分必要。

一、贵州水资源费改税的必要性

1.经济社会快速发展的需要

贵州地处我国西南岩溶地区，水资源总体呈现时空分布不均、工程性缺水、利用率低等特点。2016年贵州全省水资源总量为1 066.10亿m3，人均水资源量2 999 m3，低于邻省云南人均4 379 m3的水平。空间分布方面，最大的黔东南州人均水资源量达6 204 m3，超出平均水平2.06倍，最低的贵阳市仅693 m3。用水结构方面，2016年全省总用水量为100.31亿m3，其中农田灌溉用水量为53.66亿m3，占总用水量的53.5%；工业用水量为25.68亿m3，占总用水量的25.6%；居民生活用水量为11.34亿m3，占总用水量的11.3%；其他用水量（包括生态环境用水）为 9.64亿 m3，占 9.6%。用水指标方面，2016年全省人均用水量为282 m3，万元工业增加值用水量63.7 m3，灌溉水利用系数为0.458，与国内先进水平仍有较大差距。水资源质量方面，Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质分别占总评价河流长的74.0%、13.8%、2.9%、2.7%和 6.6%；水功能区达标率达71.4%；水资源质量状况总体呈现较好，但水功能区仍尚未达标，局部河流特别是穿城而过的河流水环境恶化态势仍然严峻。水资源开发利用方面，2016年全省水资源开发利用率仅为9.4%，水资源开发利用程度较低。

从以上方面看，贵州省水资源总量较为丰富，但时空分布不均，水资源开发利用程度较低。据《贵州水资源综合规划报告》分析，至2030年，枯水年 （P=90%）贵州省需水量达203.2亿m3，但目前供水能力仅为110亿m3，缺口较大，工程性缺水是制约贵州经济社会发展的主要瓶颈。在产业结构对比中发现，农业用水比重过大且灌溉水利用系数偏低，用水效率不高，浪费水资源现象突出。此外，由于历史欠账问题，现阶段贵州水利建设主要集中在水利工程补短板，体制机制等水资源保障方面的工作尚未真正开始甚至是空白。因此，需要借助行政和市场“两只手”，构建相互配套的制度保障体系，从根本上保障贵州的水资源安全。

贵州的省情、水情、民情决定了必须走出一条符合实际的发展道路，保护好原生态的青山、绿水、人文和自然，将生态优势不断转化为“金山银山”的经济优势。为了实现这一发展目标，制度体系建设是未来工作的重点任务。推行水资源税费改革，既符合贵州省水资源管理工作需要，也是破解制约贵州经济社会快速发展瓶颈的关键举措。

2.政策导向与产业结构调整的需要

贵州是我国西南典型的岩溶区域，水土流失严重，生态环境极其脆弱，水资源保障程度较低，特别是工程性缺水仍是较长时期制约贵州经济社会发展的瓶颈。与此同时，贵州灌溉水利用系数偏低，水资源利用率不高，水资源短缺与水资源浪费现象仍十分严重。按照新时代治水思路解决贵州水安全保障问题，要从单纯的工程性建设转向“节水优先”，要把发展农业高效节水灌溉作为解决水资源短缺的首要选项。根据国内外节水实践经验，节水必须与市场价格改革配套进行，缺乏价格杠杆的调控和激励措施，节水型社会建设将难以推进。

贵州省的农业比重较大，产业结构亟待调整优化。2016年贵州三产比重为 15.7∶39.5∶44.7，其中农业 GDP 贡献率为15.7%，用水量却占总用水量的53.5%，说明农业用水效率不高，农业对水资源依赖程度很大。在目前环境下，农业用水与其他产业用水比重调整空间较小。因此需要借助市场之手，通过采取水资源税调控的办法，逐渐形成水资源倒逼机制，引导水资源高效利用与产业结构优化调整。

无论从节约用水还是从产业倒逼机制来看，采用市场手段是从制度与体制方面破解水资源安全保障的关键环节，也是贯彻新时期治水思路“两手发力”的具体体现。水资源税改革是发挥市场手段的主要抓手，贵州应充分借鉴目前10个试点省 （自治区、直辖市）的经验，结合本地水资源禀赋、水资源开发利用情况和经济社会发展现状，制定完善、细化的改革措施，积极引导水资源高效利用，改善贵州经济社会发展的内外部环境。

二、贵州水资源税推广面临问题

由于贵州属欠发达地区，水资源税推广面临社会经济条件、水资源管理现状与思想观念上的制约，需要着力解决一些推广中面临的难题。

1.农业生产生活用水征税难度大

10个省（自治区、直辖市）的试点实践表明，水资源费改税中最大的难点还是农业用水的征税问题。贵州的农业用水量占总用水量的一半以上，农业用水征税面临的问题非常复杂。由于经济条件相对落后，导致贵州水资源税推行存在一定困难。

①贵州是我国贫困人口最多的省份之一，少数民族居多，根据2016年贵州省农村贫困人口统计，全省88个县级行政区中有66个属贫困县，贫困人口372.2万人。由于贫困人口大部分散居住在大山深处，生产生活条件落后，农村贫困问题决定了农业用水征税艰难。

②目前农村水资源费征收是针对农村自来水，不包括灌溉生产等水资源。部分地区农村自来水按人头收费，价格较低，但仍有部分群众有抵触行为，认为水资源应该由政府买单，群众节水意识也相当淡薄。

③部分农村地区安装有计量水表，但考虑到用水收费问题，当有免费水源可供选择时，村民会优先使用免费水源，由于水费计收不到位，导致供水设施养护和管理存在困难。

2.取用水计量设施精度与普及率有待提高

水资源取用量的核定是税收工作的基础，而取用水计量设施是水资源计量的主要手段。根据河北省的经验，由于安装费用较高，取用水计量设施还没有全面覆盖，另外部分已安装计量设施质量较差，测量精度不高，因此征纳过程中存在较多矛盾和分歧，严重影响水资源税征收效果和准确性。

此类问题在贵州省相对更加突出。自2013年实行最严格水资源管理制度考核以来，贵州强化了用水过程监管，但大部分市、县仍未开展相关具体工作，取水计量工作存在一系列问题。譬如一些企业取水户的取用水OA系统未建立，一些用水单位数据还主要依赖人工填报，信息管理不及时，许多灌区取水口无计量设施，用水量统计只能通过水位—流量关系曲线等方法进行简单估算等。

3.水资源使用观念亟须扭转

贵州省属于长江与珠江上游，是水资源相对富足与贫穷相互交织的地区，水资源无偿使用观念对一般民众特别是贫困地区的群众来说已经根深蒂固。河北试点推行水资源税能够很快得到群众响应和支持，是因为地下水超采引发日益恶化的生态环境已经严重影响普通百姓的切身利益，对水资源有偿使用的形式，从民间到政府很容易形成高度共识，推行水资源费改税阻力较小。但对南方水资源丰富地区，特别是像贵州这样一个经济水平相对落后且又是以农业为主的省份来说，对水资源有偿使用的认知则需要一个适应过程，操之过急容易使民众和企业产生抵触情绪。因此在贵州推广水资源税时，应该充分考虑贵州的省情、民情、水情和历史，需要制定有差别的征收标准，并进行一定时段的逐步过渡。

4.前期研究工作开展不够深入

长期以来，贵州水资源问题主要体现在工程性缺水方面，关注重点是工程建设管理，其他方面由于问题表现不突出，一些前期理论基础研究工作没有深入开展。随着新时代治水矛盾的变化，对制约贵州发展的战略性水资源问题应该作一些前瞻性的思考，比如水权与水市场问题等。所以，需要探索研究新型的水资源管理模式，积极运用好税收、价格杠杆等市场调节手段，管好水用好水，以水资源的可持续利用推动贵州实现后发赶超和脱贫奔小康。按照水利部要求，2020年前要全部实现水资源费改税工作，贵州要加大投入相关工作的研究和工作力度。

三、相关对策与建议

1.确定基本目标

针对贵州实际情况，处理好水资源税征收与水资源保护的平衡关系，把生态环境保护和社会可持续发展作为水资源费改税的基本目标。实行水资源费改税，不仅有利于推动国家现阶段“清费立税”的要求，更主要的是有利于促进贵州水资源节约高效利用，引导产业转型升级。

表1 9个试点省份水资源税征收最低税额参考表

2.遵循的基本原则

（1）保持平稳，渐次推进

水资源费改税改革首要的原则就是“税费平移”。要保持平稳过渡，让广大老百姓承受得起，而且要有一定的缴费意愿。贵州省广大农村种植效益不高，亩均收益较低，推进水资源税要深入研究操作细节，同时也需要广泛宣传，渐次推进，避免水资源税推行造成社会震荡。

（2）一缴一补，还之于民

征收水资源税的一个重要目的就是大力推进节水，减轻政府财政压力，推动水资源高效利用。因此，实施水资源税需要“一缴一补”原则，缴纳的费用主要用来补政府财政压力的短板，用来建设和维护当地的水利工程设施。

（3）因地制宜，分类施策

贵州省少数民族众多，社会、经济和自然条件不一，需要在统一的原则基础上，针对不同水源、不同作物和不同地域差别，因地制宜，分类施策。要充分借鉴目前贵州正在进行的农业水价改革经验和条件，最大限度地降低改革与管理成本。

（4）广泛征收，区别对待

河北省费改税试点实践证明，水资源费改税不仅利于实现清费立税，规范水资源税缴纳管理工作，而且利于提高企业用水效率，助力企业转型升级。贵州要充分借鉴河北试点经验，既要实现水资源税全面征收，又要区别对待，充分利用征收的差别化，引导企业用水结构和产业升级。

3.水资源税征收建议

（1）细化水资源税征收实施办法

在河北省水资源税实践基础上，三部委联合发布《扩大水资源税改革试点实施办法》，形成一系列可借鉴的征费标准，见表1。

此标准只供国内其他省份参考，具体税率要根据各地实际情况区别对待。以农业用水为例，由于贵州没有平原，农业生产分散，没有形成集中连片，灌区规模相对小得多，水利设施以小型为主，中小结合,供水方式以蓄为主，引、提、排相结合,因此需要根据实际情况研究适合的水资源税征收方式。

（2）提高取水计量设施普及率和监测技术水平

对企业用户和灌区用户来说，提高取水计量设施普及率是全面推广水资源税实施的基础硬件条件。要利用好“大数据”优势，对企业取用水户信息进行监控，实现自动监督执法检查。灌区用户是取水管理的难点，急需发展卫星遥感技术与智慧灌溉相结合的新技术，实现“点面相嵌”的自动化监测精准模式。

（3）水资源税征收与精准扶贫相结合

贵州是我国精准扶贫重点地区，精准扶贫关键要依靠产业扶贫来实现，因此贵州水资源税改革应考虑水资源税对精准扶贫的助力作用。为支持产业扶贫，对符合条件的产业应通过水资源税征收的优惠政策，鼓励民间资本进入，为其发展创造良好的外部条件。

（4）完善水资源管理各项制度

水资源税改革涉及方方面面，需要相应完善的制度保障才能顺利推进，譬如取水许可管理制度、水价制度改革、水权交易改革和水市场建设等。取水许可制度为水资源税征收提供准确的用户信息和台账信息，也为水资源征收提供量测标准；水价改革为水资源有偿使用提供标准和依据，也是水资源税征收的先行；水权水市场改革与水资源税改革互为促进，水资源税调控的杠杆作用会凸显水资源的稀缺性和价值，反过来也会激活水权交易的动力和动机，为水市场活跃提供可能。