推行三项制度要坚持五个到位

文|周长军

针对行政执法中存在的不严格、不规范、不文明、不透明等问题，国务院办公厅专门印发了《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（以下简称《意见》），从行政执法的源头、过程、结果等环节，全面推行“行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核”三项制度（以下简称三项制度），努力实现行政处罚等具体行政行为有效规范、全过程执法信息公开透明、行政执法能力和水平整体提升、社会满意度显著提高的工作目标。

生态环境机构是政府的职能组成部门，环境执法是行政执法系列的一个组成部分。全面落实《意见》提出的三项制度，有利于源头预防“土政策”的发生，有利于源头厘清相关履行环境管理部门的职责，有利于源头避免环境问题整改“一刀切”等乱作为。生态环境部门的环境执法，因超越法定职权、超越部门管辖权、违反法定程序等作出行政决定被法院或上级部门撤销的案例并不少见，如某水务有限公司诉海南省某市生态环境局环保行政处罚纠纷案，由于当地环保部门未能提供取样记录或取样过程等相关证据，无法证明其取样程序的合法性，被依法撤销处罚决定等。各级生态环境部门要提高认识、高度重视，在结合本地实际情况下，加强环境行政执法工作的领导，做好《意见》的组织落实，在推行《意见》的三项制度过程中，应坚持五个到位。

执法行为规范细化到位。原环境保护部制定的《环境行政处罚办法》，对环境执法的调查取证、案件审核等各个环节行为规范都做出了明确规定与程序要求。各级生态环境部门要不断完善现场调查、现场监测、取证收集等管理制度，一是细化现场检查环节的行为规范。现场检查必须达到两名以上持有效执法证件人员，亮证执法。佩戴执法记录仪，记录执法全过程；与管理相对人对话要运用“法言法语”，不说违法的话，不说有粗俗的语言；要告知检查的依据、方式、内容，对发现的环境违法行为、环境安全隐患，具体指出违反环境法律法规的名称、条款或标准等相关规定；需调查取证的，告知取证的地点、时间，讲明出具假证、伪证或不予配合所应承担的不利后果。二是细化文书送达环节的行为规范。对下达的限期整改决定、行政处罚决定、不予受理决定等法律文书的送达，在遵循法律规定的送达方式的同时，应主动对当事人做出的事实认定、理由、法律适用、办理程序等各方面予以解释，具体告知提出陈述申辩、听证、司法诉讼等救济途径与时效。三是细化案件执行环节的行为规范。对责令改正、行政处罚等案件后督察的过程中，要主动了解管理相对人的想法，告知拒不履行的法律后果，规劝管理相对人自觉履行环保决定。如发现相对人履行环保决定确有实际困难的，及时告知其申请暂缓执行的相关程序，并做好对接。四是细化窗口受理环节的行为规范。对当事人提出项目审批行政许可申请的，涉及申请事项无须取得许可或存在审批前置、不属于环保部门职责的，即时告知申请人不予受理的理由和依据；涉及申请材料不全、不符合要求的，在一次性告知申请人需补足具体材料的同时，详细说明原因；涉及信访投诉、举报案件，按生态环境部的《环境信访办法》要求及时办理，突出不予受理的原因、根据的解释。属于上级或同级环保部门的，应及时移交。

执法信息全面公开到位。各级生态环境部门在按照《环境信息公开办法(试行)》规定和地方政府信息公开要求执行的同时，应不断规范信息公开管理机制，创新公开方式，完善公开内容。一是完善信息收集管理机制。要确定本部门执法环境信息公开工作的组织机构，专门负责组织实施本部门的环境信息公开工作。不断完善环境信息收集、审查机制，明确审查的程序和责任，定期更新环境执法信息；二是细化信息内容。如涉及环境纠纷调处的，公开案件受理、认定的事实、处理的结果等内容；涉及行政处罚的，公开立案、证据调查、法律文书等内容。三是不断创新公开方式。对环境综合整治等重大执法行动所发现的问题、处理的要求、整改的期限等信息，要通过网站、电视、广播、公示栏等平台，进行广而告之，多途径发布，拓宽公众获取环境信息渠道。

执法卷宗档案管理规范到位。目前各地对行政处罚卷宗都已经有关法律法规和档案管理规定进行归档保存，但存在重书证轻音像证据收集现象。因此，要完善执法音像记录使用制度，对实施查封、扣押设备财产等现场执法活动，要推行全过程音像记录；对调查取证、留置送达法律文书等容易引发争议的行政执法行动，要形成音像记录证据链。要完善执法案卷归档制度，所有文件资料要真实、准确反映行政处罚活动的客观情况，全面、完整、系统反映行政处罚活动的全过程。执法案卷既包括调查笔录、通知书等书证，也包括视频、声音等音像资料，涉及听证程序的案件，还要归档听证通知、听证笔录等材料。要完善执法卷宗互查监督制度，上级部门可定期、不定期调阅下级部门的执法卷宗，切实加强监督，及时发现问题、改正问题；可以组织平级环保部门交叉互查，通过交流、讨论，不断提高执法水平。

执法责任明确到位。对发现环境问题不立案、违法证据不收集等不作为，对超越权限、时限或违反法定程序等乱作为，造成环境事故或导致行政执法决定错误，由具体承办的环境执法人员承担责任；环保审批滥用职权、玩忽职守、徇私枉法等，导致行政审批决定错误，由审批决定的负责人承担责任；法制审核机构不采纳承办人员意见，另行做出决定，造成行政执法过错的，由审核机构负责人承担责任；单位主要负责人是环境执法工作的第一责任人，对本机关做出的行政执法决定负责。

现代化的环保铁军打造到位。打好污染防治攻坚战，加快生态文明建设进程，需要打造好一支政治坚定、作风优良、业务精湛、廉洁高效的环保铁军。要建立学习培训长效机制。积极开展执法人员的环境法律法规知识培训，通过大练兵、业务竞赛等活动，不断检验队伍素质，锻炼人员执法能力；通过党小组、党支部战斗堡垒作用，强化思想政治作风教育，激发广大党员干部勇于担当的勇气；要不断提升环境执法标准化建设机制。江苏省生态环境厅为提升环境执法效率，正在推行集移动终端、通讯、定位、影音、查询、打印等功能于一体的环境移动执法系统，既规范了人员现场调查取证的执法行为，又从源头杜绝了随意执法的现象。各级生态环境部门应加强环境执法标准化建设，及时更新执法装备，不断增强环保队伍的执法能力。要完善执法人员的激励机制。对能力突出，善于打苦仗、硬仗的执法人员，要提拔重用；对业务精湛，长期在一线勤勤恳恳、任劳任怨的执法人员，要表彰嘉奖；对经常性接触有毒有害废水、废气等执法人员，要在工资待遇、人身意外伤害和工伤保险方面给予保障，不断提高执法人员履职的积极性。