实—践验证“两山理论”的科学性山东省以环境标准倒逼造纸行业转型发展

文|张 波

2013年，习近平总书记在访问哈萨克斯坦时提出：“我们既要金山银山，又要绿水青山。宁要绿水青山，不要金山银山。因为绿水青山就是金山银山。”笔者认为，组成“两山论”的三句话在逻辑上是递进的，必须联系起来作为一个整体来理解，而不能割裂开来只讲其中的一句或者两句。第一句“既要金山银山，又要绿水青山”，表明我们的发展目标是经济与环境双赢。发展是第一要务，经济建设是中心，但是我们追求的是双赢，就经济论经济或者就环境论环境都是不对的。第二句“宁要绿水青山，不要金山银山”，就是当经济发展与环境保护产生尖锐矛盾的时候，一定要把公众健康和生态安全放在更加突出的位置，要坚持底线思维，学会“舍得”，经济发展要让步。第三句“绿水青山就是金山银山”，就是只要我们坚持这样做，环境保护就会倒逼转型发展，最终形成区域或行业发展的核心竞争力，进而转化为更高质量的经济成果。习近平总书记的“两山论”对于正确认识和把握经济建设和环境保护的关系具有很强的针对性和指导性。

山东省自2003年起，制定实施严于国家的地方环境标准，用8年时间，分4个阶段，逐步取消了高污染行业的“排污特权”，实现了“常见鱼类稳定生长”的水环境治理目标。环境标准的可预见性和引导性，在造纸等传统行业转型发展中发挥了“四两拨千斤”的作用。这就用实践验证了“两山理论”的科学性，体现了“两山理论”的价值和意义。

山东省以环境标准倒逼传统行业转型发展的历程

从治理背景来看，山东省是水资源严重短缺的省份。造纸行业则是耗水和污染大户。2002年造纸行业新鲜水用量及化学需氧量（COD）排放量均超过全省工业的50%，但对工业增加值的贡献率仅为3%，高污染、高耗水是制约造纸行业持续发展的瓶颈。从20世纪90年代中期开始，山东省就积极探索解决造纸行业高污染问题。1996—2002年，主要采取行政手段关闭规模较小、污染严重的草浆造纸生产线472条，污染加重趋势得到初步遏制。但单纯采用行政手段逐渐显现出缺乏预见性、易于反弹和社会成本较高等问题。据统计，仅2001—2002年关闭的41条草浆生产线，就使固定资产10多亿元报废，数万职工下岗，给社会稳定带来很大压力。如何既改善环境质量，又保障经济发展和社会稳定，成为实现转型发展需要破解的难题。

在当时，“有水皆污”是山东水环境的真实写照。河流里连耐污性的鲤鱼、鲫鱼都不能生长，生活在河流两岸的人还安全吗？因此，环保部门提出“常见鱼类稳定生长”的水环境治理目标。而这一目标的实现，必须首先解决造纸等传统行业的结构性污染问题。但是几乎每一个污染行业都有一个国家行业性污染物排放标准。依据这样的标准，污染行业可以比其他行业“合法地”排放更多的污染物而不会被追究。以造纸行业为例，国家标准规定的排放限值是化学需氧量（COD）450mg/L，比一般城市污水完全不处理的浓度还要高。造纸企业的排水量一般高达几万吨，甚至几十万吨，这样就普遍造成了“一个造纸厂污染一条河”的严重局面。在省委、省政府的支持下，山东环保部门提出制定出台分阶段逐步加严的地方环境标准，力争用8年时间逐步取消高污染行业的排污特权，实现“有河有水，有水有鱼”的水环境治理工作思路。

从治理过程来看，实施分阶段逐步加严的地方环境标准。2003年，山东省首先从污染最为严重的造纸行业入手，在全国率先发布实施了第一个地方环境标准——《山东省造纸工业水污染物排放标准》，开启了以环境标准倒逼“两高”行业转方式调结构的新路子。该标准分四个阶段实施。

第一阶段，从2003年5月1日起，草浆造纸外排废水COD执行420mg/L的标准限值，略严于450 mg/L的原国家标准，向行业发出“标准即将加严”的明确信号。

第二阶段，从2007年1月1日起，大幅度加严标准，草浆造纸外排废水COD执行300mg/L的标准限值。规模较大、工艺技术装备较先进的企业具备达标排放的能力，达标无望的企业主动选择结构调整。

第三阶段，出台《山东省南水北调沿线水污染物综合排放标准》等4项覆盖山东全境的流域性综合排放标准，流域标准第一时段与造纸工业水污染物排放标准第三时段相衔接，实现了行业排放标准与流域综合排放标准的对接，草浆造纸外排废水COD执行300～150mg/L的标准限值。

第四阶段，自2010年1月1日起，全省流域内所有企业全部执行统一的污染物排放标准，重点保护区COD执行60mg/L、一般保护区COD执行100mg/L的标准限值，严于原国家标准4～7倍，企业排污不再依行业而定，而是按照企业在流域中所处的位置确定排放限值，这样也就实质上取消了高污染行业的“排污特权”。

从治理效果来看，造纸行业生产方式发生根本性转变。实施公开透明的、企业可以预见的标准体系，以数字化法规的形式推进了落后生产力的淘汰进程，极大地激发了环保科技进步，促进了造纸行业先进生产力的发展。山东各大造纸企业和有关科研机构投入巨资组织国内外专家进行科技攻关，突破制浆工艺和废水深度处理回用技术等行业环保瓶颈，整体技术水平大幅度提高。2014年，美国弗吉尼亚州招引山东麦草造纸企业赴美投资建厂，并且给予企业500万美元奖励。曾经被贴上“落后”标签的山东麦草制浆造纸行业，在地方环境标准的倒逼之下转型升级，攻克了麦草制浆造纸的环保难题，成为美国人眼中的“白天鹅”。

从2003年起，山东没有采取行政手段关闭任何一家规模以上造纸企业，政府没有负担补助资金，也没有安置下岗职工。在地方标准的引导下，企业自己走了一条转方式调结构的路子：先进企业直接瞄准八年后的标准，投巨资突破技术难关，带动了整个行业的转型发展；一部分企业自知不可能达到八年后的环境标准，利用政府给出的转换时间，逐步转变原料和产品结构，“换了个活法”；还有一部分企业走与先进企业兼并重组的路子。10年以后，全省麦草制浆造纸企业的绝对数量减少了90%以上，由2002年的220家锐减到十几家，但行业规模和利税却显著提高。2013年，全省机制纸及纸板产量达到2053万吨，比2002年增加了2倍多；利税达211.1亿元，增加了近4倍，居全国第1位；COD排放量减至2.4万吨，减少了88.2%。目前，全省造纸企业已全部在排污口设置“生物指示池”，达到了常见鱼类稳定生存再排向环境的治污水平。山东省造纸行业生产方式发生了根本性的转变，总体领先国内同行业5年左右。

按照分阶段逐步加严的思路，山东省还先后出台了38项地方环境标准，形成了覆盖全境的地方环境标准体系，推动流域水污染防治取得明显成效，连续15年实现水环境质量的持续改善，成功建立了水环境改善长效机制。2010年山东省59条重点河流全部恢复鱼类生长，在国家组织的重点流域治污考核中，分别连续9次和7次获得国家淮河、海河流域治污考核第一名。山东以水污染为代价的经济发展方式得到了明显转变。

水环境治理实践的经验和启示

山东省关于水环境治理的实践探索，给我们带来许多重要的发展经验和思想启示。

第一，实施科学严格的环保措施，不仅不会影响经济发展，反而是推动传统行业转型发展的重要手段。山东制定严于国家的造纸工业地方环境标准，曾一度在省内外引起强烈反响。当时有两种最尖锐的反对观点：一种认为，山东自我加压，实施比国家严得多的标准，市场竞争的最终结果必然会搞垮山东造纸行业；另一种认为，制定标准首先应考虑行业的经济技术可行性，当时经过调查，85%的造纸企业实现不了第三阶段标准值，制定这样的标准在实践上毫无意义。这两种观点初听起来很有道理，而恰恰这样貌似正确的观点是我们转方式调结构需要突破的思想障碍。它错就错在把企业治理污染的经济技术可行性当成了决策的前提，而没有看到维护公众健康和生态安全的必要性、经济社会发展的必然规律和环境保护对于污染行业的优化倒逼作用。

第二，没有真正落后的行业，只有落后的观念、标准、技术和管理。我们不应轻易给哪个行业贴上落后“标签”，不应动不动就定某个行业多少规模以上的才能上，多少规模以下必须淘汰。为什么就不能以节能、环保、质量、安全等标准，依法行政来推动产业结构调整呢？不管多大规模，只要能够达到这些标准就应当允许其正常经营。反过来说，达不到这些标准，规模再大也不行。企业的生存权应当交给市场来决定。对落后生产力一棍子打死恐怕不可取。孔子讲“不教而杀是为虐”。平常安于现状，甚至保护落后，到某个节骨眼儿了，又来所谓“铁石心肠”“壮士断腕”，硬逼着企业关门，是否是一种“懒政”甚至“暴政”的表现？对于仍然存在的不适应先进生产力和时代发展要求的落后生产方式，既不能采取安于现状、保护落后的态度，也不能脱离实际简单化地加以排斥，搞“一刀切”。而要立足实际，创造条件加以改造、改进和提高，逐步使其向先进适用的生产方式转变。山东的实践表明，只要转变观念，制定科学合理的引导性标准，就能有效推动落后行业改进生产工艺，优化产业结构，突破资源环境瓶颈，从而使传统意义上的落后行业脱胎换骨，走上新型工业化的道路。

第三，用环境保护优化经济发展，需要把握必要性、预见性、引导性和强制性有机结合的“四性”策略。必要性，就是坚持底线思维，用维护公众健康、生态安全的必要性和经济社会发展的规律性相统一的思想，形成“宁要绿水青山不要金山银山”的共识。预见性，就是强化战略思维，统筹经济社会发展和环境保护，提前若干年合理确定奋斗目标，明确努力方向，形成“既要金山银山又要绿水青山”的合力。引导性，就是要把奋斗目标分解为若干阶段，制定实施分阶段逐步加严的政策措施，引导传统行业调整结构、优化布局、转型升级，真正实现“绿水青山就是金山银山”。强制性，就是坚持依法行政，维护法律法规的权威性，确定的政策措施必须依法坚决落实。“四性”策略有机结合，一些貌似困难的事情就好办多了。