民办幼儿园，十字路口费踌躇

罗燕

在营利与非营利、普惠与非普惠等选项面前，民办幼儿园迎来了发展的十字路口。

目前，城镇小区配套幼儿园治理工作正在推进，很多地方出台工作方案，成立了工作组。但在治理的过程中，面临各种复杂的情况，“一事一议”“一园一案”等要求考验着地方政府的执政智慧。

去年以来，学前教育新政密集出台。系列政策对我国学前教育格局产生深远影响，中国教育科学研究院研究员储朝晖认为，学前教育政策进入新的更替期。

在营利与非营利、普惠与非普惠等选项面前，民办幼儿园迎来了发展的十字路口。业界认为，我国的学前教育将出现一轮新的洗牌。

黄灯亮了

近期，很多地方在开展对城镇小区配套幼儿园情况的摸底排查。

按照《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》（以下简称《通知》），摸底排查工作要在今年4月底之前完成，针对城镇小区配套幼儿园规划、配建、移交、使用不到位等情况，分别列出清单、建立台账。

“现在黄灯亮了。”北京市京师（中山）律师事务所律师龙镜锋经常这样告诉一些民办幼儿园举办者。在过去的10多年中，政府对民办幼儿园的管理相对宽松，大量民办幼儿园成立，丰富了学前教育资源，但也存在过度逐利、管理不规范等问题。

事实上，城镇小区配套幼儿园的治理与此前一项政策密切相关。2018年11月，中共中央、国务院发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《意见》），提出到2020年普惠性学前教育资源覆盖率要达到80%，要求把普惠性幼儿园建设纳入城乡公共管理和公共服务设施统一规划，列入本地区控制性详细规划，确保优先建设。

“建立全民覆盖的普惠的学前教育公共服务体系，体现了政府意识和责任感的进步，这一点很重要。”21世纪教育研究院理事、奕阳教育集团董事长张守礼说。

他对40年来学前教育政策的改革历程进行了梳理，发现这些年政府、家长越来越重视学前教育，但政府的态度摇摆不定，现在政府对它重视度和责任感是前所未有的。目前学前教育的市场化程度非常高，基本是主导性的，遏制资本是立足长远的政策选择。

他认为，从目标和实施路径来讲，新政还有很多讨论余地。现在学前教育发展的基础制度没有建立起来，比如说营利和非营利，普惠和非普惠，公办和民办的界定不清晰，还有一些政策顺序的混乱。在各地文件中频繁看到这几个词来回说，而且它们之间的组合也是千奇百怪的，需要在制度上进一步厘清。

城镇小区配套幼儿园治理

龙镜锋在梳理各地出台的普惠幼儿园认定管理办法时发现，大部分地方都要求，申报普惠性幼儿园的民办园必须为非营利幼儿园。

幼儿园营利与非营利的分类主要依据2017年9月开始实施的《民办教育促進法》。但业内还在等待政策的“另一只靴子”落地。

与《民办教育促进法》配套的《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）至今没有出台，对于幼儿园的分类管理很难实施。

据了解，目前全国已经有29个省份出台了《民办教育促进法实施意见》，但在储朝晖看来，只要国家层面的实施条例没有出台，地方的实施意见很难发挥作用。

《实施条例》出台后，地方提前出台的实施意见可能与之不一致。“有些条款可能会有冲突，但大体方向应该会是一致的。”上海教育科学研究院研究员方建锋表示。

据他透露，《实施条例》可能今年上半年就能出台，最晚在今年下半年出台。

现阶段，在具体的实施上，很多地方提出了3至5年的过渡期，也就是普遍在2022年完成营利与非营利的登记。

但政策留给城镇小区配套幼儿园的时间不多了，根据《通知》，对于已经建成、需要办理移交手续的小区配套园，要在今年6月底前完成整改。

尴尬的是，对于城镇小区配套幼儿园的认定，还存在很多模糊之处。《通知》并没有对城镇小区配套幼儿园的界定提出具体标准，地方政府的认定方式五花八门。有的地方认为只要是建在小区里的幼儿园都是小区配套园，有的地方则考虑小区的规划、幼儿园的产权等多种因素。

龙镜锋认为，只有在小区规划中已经明确为幼儿园用地，并且建设用地是以划拨方式取得的配套幼儿园才应该纳入这次治理范围，这些幼儿园的产权本来就属于地方教育部门。

但他发现，为了完成“普惠”任务，很多地方对小区配套幼儿园的划定“从严”，一些企业、个人在小区建设的非配套园也被要求进行普惠转型。

普惠之路

近年发布的多项政策显示，公益普惠是我国学前教育的发展方向。但普惠之路如何走，地方政府和幼儿园都需要进一步探索。

《意见》提出公办园在园幼儿占比偏低的省份，逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%。结合80%的普惠率的目标，可以看出，未来我国学前教育的结构是50%的公办园、30%的民办普惠幼儿园、20%民办市场化幼儿园。

普惠率已经成为地方教育部门的重要工作指标，各地都在着力扩大普惠性学前教育资源。

以深圳市为例。截至2018年底，深圳市各类幼儿园共1771所，其中公办园共212所，占比12%。普惠性幼儿园共1288所，占比达78%。公办园占比太低、普惠园占比未达到80%，成为深圳学前教育的突出问题。

深圳市提出要大力发展公办园，全面提升普惠园。到2020年，全市幼儿园预计达2000所。公办园占比力争达到50%，普惠性民办园占比30%以上。

如何在两年时间内大规模提高公办园比例？深圳市教育局梳理了八条路径，包括加快配套幼儿园建设、调整规划补建幼儿园、现有政府产权幼儿园到期回收转型、清理回收回购未移交产权的小区配套园等。

另外，深圳加大了学前教育的财政投入。由2018年不到30个亿，提高到2020年超过100个亿。“今后到公办园和普惠园，都能够享受到政府的阳光雨露。” 深圳市教育局副局长王水发说。

财政投入是学前教育普惠之路的重要保障。“如果幼儿园在保证质量的情况下，收费合理，或者收费水平很低，那就只能让政府拿出较高的投入。” 北京师范大学经济与工商管理学院教授袁连生说。

在财政经费不足的情况下，一些地方为了实现80%的学前教育普惠率，强迫民办幼儿园进行普惠转型，而政府只给很少的补贴。还有一些地方对于新申请开办的幼儿园，一律要求先注册为民办非企业单位，然后才能办理办学许可证。

储朝晖将这称为“强制普惠”，他认为，这种普惠存在很多问题，会影响幼儿园的办学质量。比如，在经费紧张情况下，一些民办园出现不同程度的撤课现象，原先一些会依时节开设的亲子游、春耕课等活动以及外教课等特色课程都被取消了。

另外，他指出，如果长期入不敷出，一些民办园的举办者可能会选择关闭幼儿园，届时可能减少学前教育资源的供给，影响“入园难”问题的解决。

“普惠意味着政府要承担更多责任，提供更多经费，要让民办园在自愿的基础上进入，公民办应该在更加平等的基础上发展和实现普惠，而不是强制普惠。”儲朝晖说。

他希望各地尽快出台普惠性民办园的认定标准和扶持办法，通过政府补贴、购买服务、减免租金、派驻公办教师、培训教师等方式，支持民办园面向大众，降低收费，并加强质量等方面的监管。

民办园的选择

在强化普惠的趋势之下，民办幼儿园将迎来发展转型。如何转型？未来怎样发展？很多幼儿园举办者、投资者陷入焦虑。

北京华夏蓓蕾教育集团董事长王娟认为，随着普惠园增多，原来硬件设施、软件配置比较差，主要靠价格取胜的幼儿园很快会被挤出市场，而营利性民办园的竞争也会更加激烈。

“幼儿园数量增长进入高原期。”储朝晖说，民办幼儿园要结束“野蛮生长”，从外延扩张转向内涵发展，从数量的增长转向质量的提升，改善管理，练好“内功”，寻求更有利的发展。

在他看来，民办幼儿园，短期内要解决的是产权、手续等问题;长期来看，是能不能把幼儿园办得家长愿意送孩子来。民办幼儿园要在满足家长对教育多样性需求的基础上，探索自己的独特性，找到自己的立足之地。

“民办幼儿园要做品牌，这是幼儿园的无形资产。”王娟认为，不论是普惠园还是高端园，都要有品牌意识，不断提高幼儿园的品质。