政府环境责任法制化的路径研究

陈雪

摘 要：近年来，各种环境问题的出现不断催促着各种环境保护和解决机制的建立、发展和完善，政府作为执行国家权力的机关，必然也要肩负起环境保护的责任。政府的环境责任包括两方面的内容，首先是事前对环境的保护和对环境问题的预防义务;其次是不履行环境保护义务需要承担的后果。对此，有学者将其分为第一性环境责任和第二性环境责任，也有学者将其分为积极责任和消极责任。政府环境责任设定合理与否、履行落实与否、监督严格与否都将对环境法的实施效果产生直接的影响。

关键词：环境保护;政府环境责任;法制化

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）02-0108-02

一、政府承担环境责任的必要性

环境是支撑我们生活和生产的基础，离开环境我们将无法生存。近年来，环境问题不断加剧，使人们的生命健康权受到了严重威胁，需要政府明确自己的责任，积极有效的解决环境问题，维护公众利益。

在法律层面将政府的环境责任作出规定，由法律对政府的环境责任进行规范和引导，既有利于政府有效的履行环境责任，也可以让人民群众更加相信政府会努力的保护我们的生态环境、积极妥善的解决环境问题。

（一）政府承担环境责任的理论基础

1.环境法义务本位理论

笔者认为，环境法应以义务为本位。因为环境法的价值追求是全社会乃至全人类的整体利益或者群体利益，但每个人都希望个人利益最大化。为了防止个人利益的追求损害到整体的环境利益，就有必要通过法律为社会主体划定边界，对个人的利益追求做出合理的限制，也就是说要将义务作为环境法的中心。所以在环境法律中对政府的规定也应以义务性规定为主。

2.公共物品理论

任何人都希望不付出任何代价得到利益，例如对公共物品的索取，当这种索取危害到了公众利益且无法调和，就需要政府的管理。环境也是一种公共物品，人们在享受环境带来的利益时，只考虑个人利益，不顾及对他人带来的影响和生态环境破坏。为了保护广大人民的利益而妥善行使职能是政府作为国家意志执行者的义务。政府应该履行好环境管理职责，保护生态环境，解决环境问题，促进经济的可持续发展。

（二）政府承担环境责任的现实基础

1.环境问题日益严重

近些年，我国环保工作已经解决了很多环境问题，环境质量得到了一些改善。但是环境问题依然很严峻。一些地区环境污染还未得到有效遏制，酸雨、水体污染、土壤污染等环境问题依然很严重，不断加剧的生态问题，给人民的生活和健康带来严重威胁，严重影响到了人们的生产生活。因此，为了更好地应对环境问题，各级政府还需要进一步加强自身环境责任建设。但是如果政府没能履行应尽的环境保护职责，理应承担相应的不利后果。严峻的环境问题时刻提醒着应当尽快将政府的环境责任法制化。

2.公众环境利益受损

由于环境利益冲突引发的各种群体性冲突时有发生，人民群众采取各种手段来维护自己的利益，这不仅无法有效的解决问题，也给政府的工作带来了很多不必要的麻烦，同时也不利于社会稳定。政府应尽快建立起统一、有效的环境问题解决机制。

二、政府环境事前责任及现状

（一）保障公民环境知情权

公民环境知情权是指每个公民对政府所持有的环境信息拥有适当的获得利用权。政府与公民之间对环境信息的掌握程度有着明显的差距，在信息不对称的情况下，公民难以保障自己的权益，政府需要公布关于环境的信息，以保证公民对环境的知情权。

虽然我国已经在《中华人民共和国环境保护法》以及《环境影响评价法》等法律中规定了环境信息的公开制度，但并没有将公民的环境知情权明文规定到法律当中，也没有将政府保障公民环境知情权这一义务明文规定到法律当中，更没有规定政府在不履行这一义务时应承担的不利后果。

（二）公众参与环境决策权

公众参与环境决策权是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的包括决策在内的活动，使得环境决策等活动符合广大公民的切身利益。通过政府和公众之间的博弈，制定出于政府和公众共同利益最大化的平衡点。保障公众参与对环境保护的决策还具有重要的实践意义，也是公众对政府环境管理行为的一种监督。

我国关于公民参与环境决策的规定大多规定在《环境影响评价法》中，公民可以通过环境影响评价参与环境决策，保障公民环境利益。但是规定过于理论化、原则化。关于公民参与环境影响评价活动的具体程序、参与环境决策这一权利受到侵犯时该如何救济以及政府侵犯到公民参与环境决策权时该承担何种不利后果等，都有待完善。

（三）环境影响评价

环境影响评价是对可能造成的环境问题在规划或建设项目施行之前进行评估和调整，将可能发生的环境问题扼杀在摇篮里。从源头上预防环境污染，有效的规避风险。

关于环境影响评价，我国的《环境影响评价法》规定的相對完善。如，环境影响评价的实际操作者既可以是发起该规划的政府，也可以委托专业人士或专业机构。而环境影响评价结果，应该由发起该规划的政府负责审批并上报。可见，规划的实际操作者和审批者有可能同为该规划的发起者，如此，大大降低了环境影响评价的可信度，根据声誉机制效应，若在这一个问题上让公民对政府失去信任，很有可能影响到政府其他方面的可信度。另外缺乏相应的监督机制，这些都会在一定程度上影响环境影响评价机制的有效执行。

三、政府环境事后责任及现状

（一）环境行政问责制

“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”是我国政府必须遵循的执政理念，行政问责制度是政府工作的重要组成部分，因此应当积极的推动政府行政问责制度的建设。行政问责是政府存在过失时要承担的不利后果，为了避免承担这种不利后果，就会积极、正确的履行自己的职责。

虽然我国的行政问责制度在很多方面已经发展地较为完善，但政府环境问责制度还相对初级。主要表现在：一、政府环境责任社会问责主体不完善;二、政府环境责任社会问责缺乏法律保障和制度支撑。

（二）环境损害赔偿责任

根据我国《环境保护法》的“损害担责”原则，污染环境破坏生态的行为人必然是生态环境损害赔偿责任的承担主体，但是，环境损害的发生往往行为主体和政府都存在过错。因此，除了行为人需要承担生态环境损害赔偿责任，政府也应承担相应的生态环境损害赔偿责任。

生态环境损害追责的事项主要包括：①决策失误，如做出与国家规定相违背的环境决策;②监管失误，如放任包庇环境违法行为，不合法审批立项，对环境事件处置不力;③执法失误，如未查处或未正确查处企业事业单位的环境违法行为。目前，我国政府承担环境损害法律责任的方式有两种：第一是政府以行政处分等行政法律责任的方式;第二即使政府承担环境损害赔偿的法律责任，也往往不划分行为人和政府之间的责任分担，导致责任分配不合理。

当前立法中关于政府生态环境损害责任有迹可循的只有行政法律责任，然而政府承担行政责任并不能挽回已经损害的生态环境。虽然实践中存在政府承担生态环境损害赔偿责任的情况，但法律上并未对此做出规定，导致政府承担环境损害赔偿责任缺少明确的法律依据。

四、政府环境责任的法制化建议

（一）政府保障公民环境知情权的法律责任的完善

由于环境与人们的生产生活具有高度关联性，所以应当让公民更多更便利地获取到环境信息。因此，我国公民对环境信息的知晓应当作为一项权利在法律中予以明文规定，同时应规定政府有向公民提供及时、准确的环境信息的义务。可以参照裁判文书网的形式，建立一个专门网站专门公布各地区环境信息、可能对环境造成影响的项目等。

（二）政府保障公众参与环境决策权的法律责任的完善

目前，我国公民可以参与的环境决策活动主要是环境影响评价，许多其他与公民权益密切相关的环境问题的决策却没有参与权。因此，应将公民环境参与的环境决策范围扩大到多个层面，将公民参与环境决策活动的流程在法律中体现出来，并保证其可行性，不能仅仅是纸上谈兵，要真正发挥公众参与环境决策的作用。

（三）政府环境影响评价报告的法律责任的完善

首先要在法律中对评价机关和审批机关做出明文规定，分离评价机关和审批机关，解决评价的实际操作机关同为审批机关的问题。另外，规定对完成环境影响评价的项目进行跟踪监督，以免在项目进行中出现不符合环境保护要求的情况出现。

（四）完善政府环境责任社会问责机制

1.规范政府环境问责主体

目前，我国政府进行行政问责的主体主要是上级政府或党组织。问责主体应当加入人大代表、群众代表、舆论媒体等。充分行使人大代表的罢免权、质询权等行政问责制度。允许媒体对问责情况进行真实的报道。鼓励人民群众对政府工作进行监督。

2.加快推进政府环境社会问责制度的法制化进程

政府环境问责制度的发展应当在环境法体系以及行政法体系中分别进行规定，应在法律条文中明确规定问责标准、问责程序、问责范围、问责主体、问责教济等，建立起完善的、符合中国国情的政府环境问责法律体系。

（五）政府生态环境损害赔偿责任的承担

1.政府的补充赔偿责任

如果政府未尽到安全保障义务，加快了环境损害的发生，但并不足以直接导致环境损害的发生。此时，直接导致环境损害发生的行为人承担主要责任，政府由于没有尽到的应尽安全保障义务，存在一定过失，所以理应承担相应的补充责任。

2.政府的连带赔偿责任

如果政府的行为和行为人的共同行为导致了环境损害的发生，或者政府的行为和行为人的行为共同导致了环境损害的发生，此时政府与行为人都是直接责任人，所以政府和行为人承担连带赔偿责任。

3.政府赔偿责任的免除

政府承担环境赔偿责任的前提是对环境损害的發生存在过错，所以当政府的行为没有过错，或者这种过错是根据现有的经验和技术条件不能预见、预防的事情时，政府不承担责任。

[ 参 考 文 献 ]

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[3]张文婷.基层公务员行政责任问题研究[D].山东：山东大学硕士论文，2013：03-06.

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