值班律师制度运行的负面形态及对策

摘 要：值班律师是法律援助的一部分，虽然权利有限，但行使的也是辩护职能。以审判为中心的司法改革的成功、认罪认罚制度的顺利运行，以及刑事辩护全覆盖都需要值班律师制度的推动。但值班律师制度在运行中还存在着一些问题，如律师选任标准不一，工作衔接不畅、工作流于形式等，对于这些问题，笔者建议通过转变值班律师的运行模式、赋予值班律师辩护人地位、确立值班律师和法律援助律师的身份转换机制解决。

关键词：值班律师;辩护;法律援助

中图分类号：D926.5文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2019）11-0005-03

作者简介：宋丽红，女，汉族，河北邯郸人，北京师范大学刑事法律科学研究院，硕士研究生在读，研究方向：刑事诉讼法学。

一、值班律师的性质和功能

（一）是法律援助的组成部分

根据我国《刑事诉讼法》的规定，法律援助有其适用的特定情形，而值班律师的服务范围没有门槛，对于不属于法律援助范围的，犯罪嫌疑人、被告人又没有委托律师的，就可以由值班律师为其提供法律帮助。值班律师与法律援助一样，都具有公益的性质，是律师承担社会责任的表现。但是值班律师与法律援助律师还有很大的不同，其一，值班律师提供的是一次性、一站式的服务，法律援助律师可以提供从侦查到审判的全程服务。其二，二者所拥有的权利和职责不同，值班律师只能为被追诉人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助，而法律援助律师拥有辩护律师所有的权利。其三，二者在与被追诉人的信任程度上也有差别。被追诉人对值班律师的信赖关系最初是欠缺的，而法律援助中，由于法律援助律師能够全程参与且能够深度参与，被追诉人与律师之间的信任关系比较强。所以，值班律师是弥补委托辩护律师、法律援助律师在帮助被追诉人行使权利方面的空白地带，起到补充作用。它具有的公益性质使其成为法律援助的一部分，弥补法律援助律师的不足，丰富和扩大法律援助的范围。

（二）行使辩护职能

根据我国《刑事诉讼法》第三十六条的规定可知，辩护律师的职责主要是为犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。并未赋予其阅卷权、会见权、调查取证权，也未明确其出庭辩护的责任。那么，这是否意味着值班律师不具有辩护职能呢？显然不是。广义的辩护权除了狭义的辩护权外，还包括辩护人为其当事人进行防御而拥有的各项诉讼权利。值班律师虽然没有完全的辩护权，但是其提供的法律咨询、申请变更强制措施等法律帮助仍然是帮助犯罪嫌疑人、被告人抵御国家公权力机关的侵害，维护的是嫌疑人、被告人的合法权益，其行使的仍然是辩护职能。

二、推行法律值班律师制度的必要性

（一）“以审判为中心”的司法改革的要求

“以审判为中心”的基本涵义是：侦查、起诉活动应当面向审判、服从审判要求，同时发挥审判在认定事实、适用法律上的决定作用。”[1]以审判为中心是就侦查、起诉、审判三种诉讼职能在刑事诉讼中的关系而言的，侦查、起诉都要服务于审判。以审判为中心的重点在审判职能，而审判职能则需以控诉职能、辩护职能平等对抗的诉讼结构作为支撑。控辩平等最起码的要求就是控辩双方的权利义务对等，否则就如同两个对决的人，一方全副武装，而另一方却是赤手空拳，那么无论规则如何都难免显失公平正义。只有律师对诉讼程序的有效参与，才能体现双方权利义务的对等性，才可能使控辩双方平等对抗，通过控辩双方的举证、质证、辩论引起法官对某些问题的关注，实现审判的实质化，“审判实质化显然以辩护的实质化为条件，辩护缺乏实质化则审判很难实质化，以审判为中心也就失去了实质意义。”[2]哈佛大学法学院教授德肖维茨曾说：“认真负责积极热心的辩护律师是自由的最后堡垒—是抵抗气势汹汹的政府欺负它的子民的最后道防线。辩护律师的任务正是对政府的行为进行监督和挑战，要这些权势在握的尊者对无权无势的小民百姓做出格行动前三思而后行，想想可能引起的法律后果;去呼吁，去保护那些孤立无援无权无势的民众的正当权利。”况且在如今的司法的基本格局和运行机制不发生根本性变化的情况下，目前推进的“以审判为中心”属于一种“技术型”审判中心论，[4]我们只能在技术方法上尽量实现审判中心主义。而构建有效的律师帮助权无疑是一条有效的途径。而我国目前的律师辩护率较低，与我国审判中心主义的司法改革目标和司法公正的实现都相去甚远。

（二）认罪认罚从宽制度的需要

“认罪认罚从宽制度”的主要目的之一是构建被告人认罪案件和不认罪案件的分流机制，从而以解决目前案多人少的矛盾、进而实现司法资源的优化配置，在保证司法公正的前提下提高司法效率。新修订的《刑事诉讼法》明确规定，认罪认罚的案件可以适用速裁程序，不受送达期限的限制，不进行法庭调查、法庭辩论，这大大提高了审判的效率，有些案件从立案到宣判仅历时2日，法庭审理仅需几分钟。在提高诉讼效率的同时，如何保证被追诉人认罪认罚的自愿性和司法公正性便成为我们关注的焦点，也成为此项制度有效运行的关键。而值班律师制度构建为此问题的解决提供了有效途径。首先，值班律师通过为犯罪嫌疑人、被告人提供及时的法律咨询，帮助其了解认罪认罚从宽制度的精神及适用该程序的后果。其次，值班律师可以帮助被追诉人了解案件情况，防止其因为获取信息的不对称而盲目认罪，从而保障犯罪嫌疑人、被告人的自愿性;同时，在审查起诉阶段，值班律师可以对检察官提出的量刑方案进行协商和讨论，防止量刑协议的不公平性。

（三）完善法律援助制度的需求

为了提高刑事辩护率和犯罪嫌疑人、被告人获得法律帮助的及时性，2012年修订《刑事诉讼法》将刑事法律援助的适用范围进行了扩展，并将刑事法律援助的时间提前至侦查阶段。但根据目前的实际情况来看，此目的并未实现。如果修改后的《刑事诉讼法》得到贯彻执行，那么法律援助案件的总数应该成倍上增，而且三个阶段法律援助案件的数量分布应当大体相当。然而，2013年刑事法律援助的总量只比2012年增长了64.7%，2014年也只比2013年增长了8.2%，[5]在刑事案件总量上升的情况下，法律援助率并没有得到显著改善。而且，据统计，法律援助仍集中在审判阶段，侦查、起诉阶段适用率小。然而，在中国的刑事诉讼程序中，对犯罪嫌疑人的权利威胁、侵犯最严重，真正决定犯罪嫌疑人是否有罪的诉讼阶段就是审前程序，特别是侦查阶段。刑讯逼供等非法行为多发生这一阶段，冤假错案也都始于这一阶段。但由于法律援助范围的有限性适用程序的复杂性，嫌疑人并不能及时得到律师的帮助。而值班律师恰恰弥补了法律援助的这一局限性，一般在看守场所都有律师值班，值班律师能够对所有的案件案件类型提供及时的法律帮助，使法律援助不仅具有针对性，也具有了广泛性，甚至能够实现全覆盖。

三、值班律师制度运行的负面形态

虽然值班律师制度经过两年的试点后纳入了《刑事诉讼法》中，但有一些问题仍是存在的。

（一）选任标准不一

由于我国的专职律师的人数较少，提供法律援助的基本是社会律师。由于我国地域宽广，各省市的发展差异大，城乡发展不平衡，各地律师的“质量”和数量也有极大的不同。在值班律师的选任方面，经济发达、律师资源丰富的地区，一般都会选择有一定执业年限、经验丰富的律师担任，如广州市在选任值班律师时的要求是业务水平好、执业经历在十年以上、职业道德和社会责任感强。然而，在一些律师资源比较匮乏的区县，即便是全员上岗也不能满足需求，例如安徽省的有些县执业律师在10人以下，[4]在这种情况下，根本无法设置更高的选任标准。

（二）工作衔接不畅

从试点经验来看，值班律师一般实行轮流值班，对于某一特定的犯罪嫌疑人、被告人来说，值班律师不具有一对一确定性，不能全程连贯地服务，一定程度上影响了法律援助的质量，同时也会增加一些重复的工作量。

（三）流于形式问题严重

值班律师参与流于形式既有法律规定的原因，也有该制度运行本身的因素。其一，追诉机关未履行告知义务。无论是《试点办法》还是我国新修订的《刑事诉讼法》，都规定符合条件的被追诉人享有获得值班律师帮助的权利，并课以公检法告知的义务。但由于法律并未规定不履行告知义务的后果，尤其是侦查机关为了节约时间和讯问的便利等原因，通常会有意无意地忽略告知义务，致使许多被追诉人并不了解值班律师。其二，根据法律的规定，值班律师只能为被追诉人提供法律咨询、程序选择建议、申请变更强制措施、对案件处理提出意见等法律帮助。其并不具有阅卷权、会见权，因此，被定位为“法律帮助者”。因为无阅卷权，值班律师对被追诉人的案件事实情况并不了解，因此，他既不能为被追诉人提供案件信息，也无法提供有价值的建议，使帮助流于形式。其三，经费无法保障。目前值班律师制度运行的经费是由当地财政提供的，在经济发达的地区经费比較有保障，然而对于经济比较落后的地区，尤其是县乡一级，经费不足问题尤其突出。这突出表现在值班律师的经费补贴低的问题上。值班律师的报酬一般每天在150-300元之间，收入过少致使其行使权利的动力不足。

四、完善值班律师制度的建议

值班律师制度作为此轮司法改革的重要制度支撑，其能否有效运行关乎本轮司法改革的成功与否。值班律师制度作为认罪认罚从宽制度的配套措施而被提出，立法又将其适用范围扩展到所有案件。但其能否走得长远，还有赖于对现有问题的解决。因此，笔者从运行中存在的问题为视角，探索改进值班律师制度能够有效运行的路径。

（一）改变值班律师制度的运行模式

目前，在各区域都是由社会律师提供法律服务，由当地的司法行政机构提供一定的报酬。然而社会律师是以市场为导向的经济主体，他们提供法律服务兼具物质利益的获得和精神的满足，处于首要地位的还是物质利益。因此存在着成本昂贵及无法保障提供法律帮助的质量等缺陷。因此，我们可以参照美国的公设辩护人制度，发展专职律师，即由国家对专职律师支付固定薪资，由其为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助。不仅可以解决部分地区律师资源匮乏的处境，也可以节省大量开支。但该模式也有弊端，因为由政府聘用，便具有了公务员的性质，不可避免地要维护公益，而其职责是保障当事人的利益，即维护私益，此时便产生了矛盾。同时，也可能出现普通公务员做事效率低下、不作为的问题，对此，我们在引进的同时要设立预防措施，比如制定合理的考核标准。考虑到我国的国情，合同制可能会更加容易操作。合同制一般认为是指国家机关或其他相关机构与律师个人、律师事务所、律师协会等签订为符合条件的犯罪嫌疑人、被告人提供法律服务的合同，并由私人律师具体实施辩护服务，律师费用按照合同约定由国家支付的模式。合同制具有如下优势：其一，合约将预先规定服务的价格，实现对成本的控制;其二，职业者将不得不满足质量标准以便有资格订立合约，其工作将受到监管，从而保证法律援助的质量;其三，服务将以最好的价格被购买;其四，合约有利于促进公平竞争机制。笔者认为在我国可以由司法行政部门与符合资质的律师事务所签订合同，将经费支付给律所，由律所对各个律师的法律援助行为进行监督，并定期对律师实施的法律援助活动进行“同行评议”，从而决定是否与其续签合同。为提高律师的积极性，对律师个人，还可以通过法官、检察官、被告人的反馈调查，将值班律师工作情况与律师评级、资格年审、办案补贴挂钩。

对于经费来源的保障，单靠政府财政和公益捐款都是独木难支的。可以考虑由国家拨款、当事人分担以及社会公益募集捐助的三位一体的经费筹措模式。

（二）完善值班律师与辩护人的衔接机制

明确值班律师、法律援助律师等身份转换的程序。建议对未聘请律师的犯罪嫌疑人，凡符合法律援助条件的，由追诉机关通知法律援助机构安排一名法律援助律师全程负责。不符合法律援助条件的，可以根据被追诉人的意见，及时办理委托律师手续，以便及时介入诉讼。这样可以避免同一律师同时为同一案件中多名犯罪嫌疑人提供法律帮助的情况，也有利于法律援助机构对值班律师的管理和补贴的拨付。在刑事诉讼法尚未赋予值班律师阅卷权的情况下，可以考虑引入值班律师身份转换机制。适当情况下，值班律师可以转换为援助律师或委托律师，但要征询被告人的意见，并制定相应的职业守则，对不当宣传、恶性竞争等行为予以惩戒。[5]

（三）明细追诉机关的告知方式和责任

针对目前追诉机关告知义务履行的现象，笔者建议采用权利告知书制度，以书面的形式将权利告知的内容固定下来，并要由被追诉人签字确认。对于未履行告知义务而获得的供述要进行排除。

（四）扩大值班律师的辩护权利

在审前程序设置值班律师为犯罪嫌疑人提供法律帮助就是为了保护犯罪嫌疑人因惊慌恐惧或无知而作出非真实、非自愿、非明智的陈述或重大决定。而且，一旦犯罪嫌疑人获得了值班律师的法律帮助，那么这种帮助就应该具有实质性、有效性，让公民在每个刑事案件中感受到公平正义。否则，真实不彰，正义不明，冤狱即生。如果值班律师不享有阅卷权、调查取证权、会见权等诉讼权利，就不能了解侦查、公诉机关掌握的证据材料，就无法及时地给被追诉人提供有用的法律咨询和其他帮助。那么，在审前程序中设立值班律师也就失去了其初衷。其次，从现行起草的法律文件来看，条文的起草者至少使希望值班律师发挥一定的辩护作用的。再次，在认罪认罚从宽程序中确立值班律师辩护人的地位显得更加重要。在认罪认罚从宽程序中，被追诉人以放弃正当程序的保护为代价而换取宽大处理，在此程序中，其认罪认罚的自愿性和明智性就显得极为重要。然而犯罪嫌疑人、被告人相对于强大的追诉机关来讲，本就处于弱势地位，立法又将其排除在了阅卷权主体之外，其无法了解案件的情况和控方的证据，如果被其视为“救命稻草”的值班律师也不具有这种能力的话，被追诉人如何在这场博弈中权衡利弊作出最佳选择？这种情况下的认罪认罚又如何保障追诉人的自愿性？因此，笔者建议扩充值班律师的权利，使享有阅卷权、调查权、会见权等诉讼权利，在认罪认罚程序中，对检察官指控的罪名和理由进行审核，对检察官准备提出的量刑方案进行一定程度的协商和讨论。

五、结语

值班律师制度以“以审判为中心”的诉讼制度改革为契机，在认罪认罚从宽制度的推动下得到了快速的发展，它弥补了委托辩护和法律援助辩护的空白，为刑事辩护全覆盖提供了可能，得到了各界的肯定。但是，作为一种舶来品，其在本土化过程中也存在着诸多问题。有立法上的不足，也有实践中的困境，对于这些问题的解决我们需要理论联系实际，才能保障值班律师制度的顺畅运行。本文研究内容尚浅，有待进一步深入研究。

[ 参 考 文 献 ]

[1]龙宗智.以审判为中心的改革及其限度[J].中外法学，2015（4）.

[2]张建伟.审判中心主义的实质内涵与实现途径[J].中外法学，2015（4）.

[3]同[2].

[4]张贺京.辩护律师全覆盖背景下的法律援助制度改革.第十二届尚权刑事辩护论坛论文集.第35页.

[5]施珠妹.认罪认罚自愿性保障的实证考察[J].净月学刊，2018（2）.