创新民族地区农村的社会治理方式

钟卓良 刘珍

恭城县红岩村实施的“党群产业互助协会+村民理事会+新村建设管理委员会”社会治理方式，取得了良好的治理成效。探索民族地区乡村社会适宜的治理方式，必须结合民族地区的特点，根据民风民俗、历史治理经验、民族习惯、自然资源等方面，以社会主义现代化治理理念为统领，推进农村“民主选举、民主決策、民主管理、民主监督”的有效实现。

新时期，随着城乡一体化和乡村振兴战略的实施，农村农业的现代化进程加速推进，农村生产方式、产业结构面临着调整，急需创新农村社会治理方式，以提升治理水平。

党中央高度重视“三农”问题，近年的中央一号文件中均提到要探索村民自治的有效实现形式，创新乡村社会治理方式。但不同的地域和人文环境需要多样的乡村治理模式，要结合村庄的自然禀赋和社会因素，尤其富有本土特色的少数民族地区，更要因地制宜，探索适合当地特点的社会治理方式。

少数民族的农村地区面临着经济基础差、交通不便、深度贫困、宗族观念浓厚、村民自治能力低等问题，乡村治理面临着极大的挑战。

恭城县红岩村的社会治理模式

恭城县红岩村以党治引领群治，以党群互助协会为依托，推进治理主体的多元化，使村两委、民间自治组织、村民等治理主体积极投身于乡村治理实践中，有效激发各类资源的内在活力，在多元主体的良性互动、共同参与下，农村社会治理取得了较好成效，建成了具有民族特色的生态旅游新农村。

1、依托党群产业互助协会，深化党治引领群治格局

以前，村民各家各户自己种植橘子、月柿，果子丰收了，也是独家独户拿到市场上卖，造成了丰收不增收的困境。村党支部经过多次召开党员会议，希望成立合作社，共同分享种养技术，以村集体的名义联系商家，改变过去家庭单干、风险大、高度分散的经营方式。

一开始，村民没有认识到合作社的优势，抱着一种观望的态度，都没有加入合作社。村党支部决定，由党员带头，先由8名党员成立种植合作社。半年后，合作社在水果产销方面的优势明显，村民纷纷要求加入合作社，合作社越做越大，甚至隔壁村的村民都要求加入。村民们合作经营和品牌效应的意识越来越强，在村党支部的牵头下，党员带头，群众自愿参与的方式组建合作社，体现了市场经济条件下农产品商品化的集体经济的魅力。

为了推动旅游产业的发展，红岩村2004年成立了旅游协会，次年成立了协会党支部。其中，61户成为旅游协会的会员，286名村民参加到旅游行业的自治当中。旅游协会在理事会和协会党支部的组织策划下，会员广泛参与，积极发展农家乐生态旅游，每年都举办月柿节。

水果种植协会、水果销售协会、妇女协会、老年人协会等党群产业互助协会纷纷成立，党支部引领，党员、能人带头主导协调，村民积极参与，新农村的经济发展取得新进展，扩大了村民的民主参与。

2、村务管理新方式：村民理事会和新村建设管理委员会各司其职

在村党支部的领导下，成立了负责具体村里事务的村民理事会（村民管理委员会）和负责指导新村村容村貌、基础设施建设的新村建设管理委员会，两个村民自治机构各司其职，提高了村务的办事效率。村民理事会由6-9名成员组成，设有理事长、副理事长和理事会成员。理事会由村民民主推荐，经村民代表大会选举产生，受党支部领导，对全村村民负责，受村民监督。

新村建设管理委员会由村内8位村干部、致富领头人、农业技术带头人、退休干部、在群众中威望较高的党员骨干、群众代表组成。新村建设管理委员会负责新村建设的统筹和协调，是新村建设的领导机构，对整个新村建设实行全程管理。具体包括新村规划、用地的征集、土地置换协调、建房筹集资金管理、工程建设过程监管、村民投工投劳安排、新村绿化、房子分配、新村规划范围内坟墓迁移的协调工作等。

新村建设管理委员会的成立，加快了新村建设的步伐，充分调动了新村建设中的各种资源。红岩村还着力推进“两议五公开”，年初各项计划指标、群众宅基地的划分、企业承包合同、村委的财务收支、年终分配、群众义务工分配和使用、土地承包等村级重大事项必须做到“两议五公开”，以保证村民的民主权利。此外，为了有效地维持村里的治安，成立了治安联防队，全天候对全村进行巡逻检查。

3、“党群产业互助协会+村民理事会+新村建设管理委员会”的社会治理模式

在村党支部、党群产业互助协会、村民理事会和新村建设管理委员的组织下，通过村民集资、引进外资等方式筹集了近20万元的资金，并极力争取到了政府的资金支持，恭城县政府投资了500-600万元，在村民集资修建通往山外的水泥路的基础上，将原建道路扩宽，并新建了3.5公里的环园路，运输柿子的道路畅通了，游客进村方便了，吸引了越来越多的人自驾到红岩村观光旅游。

2003年，红岩村完成了新的规划建设，如今80多栋独立别墅拔地而起。以沼气能源建设为突破口，带动农村改圈、改厕、改厨，加强村庄规划和人居环境建设，改善农村环境卫生;开展了清洁家园、清洁水源、清洁田园“三清洁”活动，清洁能源使用率或沼气入户率达95%以上。红岩村实施的“党群产业互助协会+村民理事会+新村建设管理委员会”社会治理模式，不仅提高了村民自主管理能力和村民自治水平，激发了村民参与新农村建设的积极性，还在发展农村生态文化旅游产业上取得了巨大的成功，村容村貌日新月异，农村一派新气象。

民族地区农村社会治理中存在的问题

在政府、社会、民间组织、村两委、自然村屯及村民的共同参与下，民族地区的农村社会治理成效显著，具有自己的民族治理特色。然而，也存在着一些问题，急需开展积极的探索，确保乡村治理的有效性。

1、村民缺乏自主性，参与村庄事务的积极性不高

由于传统的政治文化对村民影响很深，一些居民并没有积极参与村庄事务的意愿，且对这种参政议政的权利意识十分淡薄，常常表现“事不关已、高高挂起”的态度，或在民主参与方面表现出言行不一致的现象。村民常在茶余饭后分析和谈论村干部，也经常会对村里大大小小的事情进行评论并与邻村做比较，但在社会治理过程中，村民还是缺乏自主性，参与程度不高，真正要行使自己的政治权力的时候，一些居民就没有了积极性与热情。特别是在召开村民代表大会和选举时，即使参加投票选举，也是盲目跟从他人，敷衍了事地对待选票，或叫人代为投票，也不乐于发表意见。

2、村委会的自治功能未能有效发挥

村委会作为村庄的自治组织，主要承担村里的自治事务，与基层政府应当是一种指导与被指导的关系，而不是直接的行政领导关系。但在乡村治理的过程中，基层政府混淆了自身与村委会的角色定位，村委会的自治功能未能有效地发挥出来。

基层政府在诸如干部任用、土地复垦、乱建亂搭、农保等工作中采取了较多的行政性干预，在一定程度上使村委会等农村自治组织的职能日趋行政化。本该由村委会自身承办的事务却由镇政府统一“包揽”，一方面会影响村委会基于村民意愿的决策;另一方面，由于基层政府管得过宽，会制约村委会的自治权，影响农村自治组织发展和完善。

3、民间组织发展滞后影响了乡村治理的现代化进程

在农村社会治理主体多元化过程中，民间组织的身影开始出现，成为治理重要主体之一，其作用越来越突出，推动了农村社会自我管理水平的提升。

尽管民间组织逐渐融入到了乡村社会治理中，但其在应然和实然方面上发挥的作用仍存在一定的差距。角色定位的不明晰使得所应承担的职能在现实面前难以有效地发挥，面对村庄日益繁重的公共事务和公共服务，民间组织也显得力不从心，很难有效地承接工作。

民族地区的不少村庄存在民间组织发展滞后、规模较小、自我组织能力弱、参与能力不足等问题。许多乡村的民间组织无法获得登记注册资格，极大地限制了农村民间组织的发展速度。同时，民间组织的资金大多是政府、企业、社会公众等捐助与资助，自身缺乏持续的经济能力，造成运行困难。

4、政府缺乏统筹兼顾意识，村庄发展不均衡

基层政府对经济发展较好的村庄、示范村较为重视，资金投入也较多，而一些地处偏远、经济落后的村庄投入较少，乡村治理的绩效不明显。基层政府缺乏统筹兼顾意识，使得农村社会治理水平发展不平衡。同时，政府在先进村与落后村之间没有架好桥梁，影响各个乡村的良性互动，抑制了先进村领头作用的有效发挥。

创新民族地区农村的社会治理方式

乡村社会的有效治理是乡村振兴战略有序推进的保障机制，必须结合民族地区的特点，根据民风民俗、历史治理经验、民族习惯、自然资源等方面，以社会主义现代化治理理念为统领，创新民族地区的农村社会治理方式，推进“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的有效实现。

1、通过培训，提升村民参与治理的能力

重视对村民自治能力的培养，提高村干部与居民的文化素质。基层政府不仅要注重村民的参与度，还要提高村民参与治理的效率，显然，村民的有效参与才能真正发挥群众主体性力量。

要积极了解村民的需求，针对村民在治理文化及治理能力上的缺陷而给予相应的帮助，如开设相应的培训班，通过培训提升村民参与治理的能力。聘请一些治理领域的学者或专业人员到村庄内定期给村民上培训课，聘请他们作为村庄的长期指导老师，实行实地培训。

要重视对村干部的培训，只有干部治理能力提高了，才能更好地发挥“带头羊”作用，在村庄治理中起到榜样的作用。同时，还应深化培训方式的转变，采取科学，灵活，多变的方式，调动起村民的学习兴趣，发放一些书本鼓励村民自学，推行互动教学和体验式教学。在提高村庄内在的治理能力的同时，还可以引进一些大学生村官，鼓励年轻的知识青年投身于农村建设中，让其带领村民共同进步。

2、扩充治理主体，协同合作

目前，农村社会治理主体呈多元化发展趋势，主要表现在：一是党委、基层政府是农村社会治理中的引领性力量。他们直接推动基层治理模式的变革，还通过合理利用政治、法律、经济等有效手段，把握农村社会治理的大方向并加以规范和制约。二是非政府组织。近年来，民间组织的快速发展，推动着农村治理的多样化，要注重发挥民间组织“精细化、精准化的协同治理”优势。[1]三是村屯主要干部。他们直接组织甚至主导着农村的社会治理，在国家各项“三农”政策的具体执行中发挥着重要的作用。四是全体村民。农村各项工作的开展，离不开全体村民的大力支持，他们的参与度直接影响到社会治理成效。要形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的多元主体治理格局，就要发挥党委、政府的引导作用，让村两委、村干部、民间组织、自然村屯、群众投身于乡村治理中，充分发挥每个主体的力量，形成一种良性互动。在互动的过程中，各治理主体要定位明晰，上级不过分干预，基层政府组织不越权，充分发挥各自职能，做到职责一致，权责分明。

3、推广典型村的成功经验

在先进示范村的建设过程中，邀请有关方面的专家学者，对这些村落的建设进行总体规划，合理布局，按照新农村建设的要求，高起点、高标准、高质量地打造新农村。大力发挥先进示范村的作用，推广典型村的成功经验，各村委会、基层领导干部可以开办交流会，或到先进村进行参观交流等，从中学习先进村的成功经验，取长补短，更好地进行新农村建设。在产业基地建设、村容村貌改观、环境卫生整治、基层组织建设、村规民约建设等方面，可以借鉴先进示范村的做法，不同村落还可以根据自身的不同条件制定自己的治理方案，开拓创新，突出特色，做到科学合理地建设新农村。

4、整合相邻村落，联村共治

乡村社会治理应该形式多样化，不应拘泥于固定的形式，要因地制宜，根据自身的实际情况及特点，确立一种适合自身发展具有特色的农村治理模式。

可以构建农村社区，形成“多村一社区”的一种联村自治的社区模式，将中心自然村带周边小村的一片区域划分为一个整体，形成一个农村社区，便于治理。这种社区模式具有一定的自然属性，自古以来，村落的形成大多基于村民的血缘、亲缘和地缘等条件，这种自然村落有着共同的生产生活环境和方式，具有一定的村落文化和生活习俗，利益需求趋同，村民的归属感和认同感强，[2]为联村自治提供了良好的条件。适度推广农村社区建设，把若干个相邻的村落联合组建起来，形成一个生活共同体，不仅扩大了社区规模，还能通过联村自治集中村落社区内村民的智慧和力量，达到联村共治的效果。

在“多村一社区”的情况下，把社区党组织作为领导核心，在政府的引导下，村民发挥自身力量治理社区，使社区的建设最终能达到基本公共服务实现均等化，城乡发展实现一体化的目的。

总之，创新民族地区农村的社会治理方式，一是要明确乡村治理的主体是村民，农村建设与治理是服务于村民群众的，最终受益者也是村民，要坚持以村民为本，增强服务村民的意识，改善他们的生产及生活环境，尽可能地满足他们的物质文化生活需要，提升村民的生活质量。二要深化党治引领群治，积极引导村民自发成立自治组织，同时发挥社会力量，扩展已有中间组织，充分发挥内在及外在力量，为农村提供科教文卫体等社去服务。三要坚持因地制宜，因村制宜，实事求是，利用现有的条件和设施，用不一样的思路进行建设，通过做好生态环境保护规划实现可持续发展，坚持整合资源，在进行农村社会治理上政府需要投入一定的资金。通过整合资源在治理方面施以奖励制度，调动农民群众参与其中的积极性;坚持统筹兼顾，抓住重点。

参考文献

[1]钟卓良.民间组织在乡村社会中的精细化治理功能[J].怀化学院学报，2018（9）：70-73.

[2]刘安.农村基层社会的治理创新——以南京市六合区“赵坝农民议会”为例[J].学习与探索，2010（6）：61-63.

作者简介

钟卓良 河池学院讲师，主要从事农村基层民主政治与治理研究