“一带一路”与全球治理的关系

“一带一路”已经成为中国在新时期参与全球治理的重要实践，引起了世界各国的关注。中国政府在官方文件中明确提出了“一带一路”与全球治理之间存在重要的联系。特别是在2018年8月27日推进“一带一路”建设工作五周年座谈会上，习近平主席强调：共建“一带一路”顺应了全球治理体系变革的内在要求，彰显了同舟共济、权责共担的命运共同体意识，为完善全球治理体系变革提供了新思路和新方案。

在这种背景下，理解和分析“一带一路”与全球治理之间的关系具有重要的学术价值和政策价值，因此成为当前国内外学术界面临的重要研究课题。

“一带一路”的倡议和实践本身涵盖了器物、制度和理念三个层面，随着实践的不断拓展，与现有全球治理体系之间的互动也会不断深入。全球治理具有自身的价值维度，但更多体现为国际政治和世界经济中为了应对各种全球性问题而设立的各种规范、规则、程序和机制。本文尝试回答如下问题：“一带一路”作为中国在新时期参与全球治理的重要实践，会对现有的治理体系产生何种影响？从理论和实践上看，二者之间又存在怎样的互动关系？“一带一路”在何种意义上可以为完善全球治理体系做出贡献？

现有相关研究状况

近年来，中国学者逐渐意识到这些问题的重要意义，发表了一大批文献。不过，仔细分析中国现有的文献，我们会发现还应加强以下三个方面的研究：

首先，中国学者虽强调了“一带一路”对于全球治理理念的贡献，但对现有治理体系作为规则层面的影响以及互动关系讨论不够。“一带一路”在理念层面无疑支持了全球治理的规范价值理念，其所承载的人类命运共同体理念与全球治理委员会最初提出的价值理念有契合之处。但是，全球治理作为规则体系与“一带一路”所涉及的实践层面的合作机制之间可能存在的问题需要更深入的讨论。

其次，目前的中文文献主要是在国际政治层面而且是针对正式制度的讨论，但对在经济领域的非正式制度层面的讨论却有待深化。当前，除了各种正式的国际规则以外，还存在着由非政府组织提出的大量的非正式规则和规范，它们规范和约束着世界经济中的各种微观行为。

最后，中国的现有文献尽管揭示了“一带一路”对全球治理的贡献和积极意义，但是并未充分讨论“一带一路”与现有全球治理之间潜在冲突的可能性。

相比之下，国外学术界和媒体则有观点认为，“一带一路”及其建立的相关机制会对现有的治理体系构成挑战，相应的投资和贸易模式会削弱现有治理标准。此类认识大致有三种。

第一，“另起炉灶论”。“一带一路”倡议提出之后，一度被西方媒体解读为“中国的马歇尔计划”。“一带一路”及其相关机构被不少西方学者和媒体认为是中国挑战甚至取代现有国际组织的举措，是要建立一个平行的制度体系（parallel institutions）。然而，事实上，绝大多数多边开发银行和国际机构都支持“一带一路”。尽管如此，类似的怀疑论观点仍然层出不穷。

第二，“债务陷阱外交论”。斯里兰卡在2015年经历政府大选之后，发生了中国企业投资的科伦坡港口城项目搁浅事件，西方评论家将其与斯里兰卡的债务问题联系起来，“债务陷阱外交”一词由此产生。此后，“债务陷阱外交论”蔓延到更有影响力的大国政府层面，“债务陷阱外交论”不断发酵升级，几乎取代“另起炉灶论”成为西方国家批评“一带一路”的主要理由。当然，西方国家更多是基于自身在历史上的做法去煽动沿线各国民众对外资和外债的恐惧心理，以新的形式继续鼓吹“中国威胁论”。但是，这里也反映出“一带一路”在实践过程中存在的项目透明度、中国与沿线国家政府在相关投资项目上的权利与义务协调机制、与发达国家已有的债务处理机制（比如巴黎俱乐部）之间的关系等问题。如果不能处理好相关问题，“一带一路”的声誉就会受到很大的影响。

第三，“上海效应”。中国企业海外投资以及贸易活动的环境和社会影响及责任一直是西方媒体关注的话题。在2008年国际金融危机之后，有西方学者进一步担忧中国由于环境和社会治理标准相对较低，替代西方发达国家成为主要进口市场后，会导致其他发展中国家的环境和劳工问题恶化。在“一带一路”倡议正式提出之后，许多学者认为这将会加速形成以中国为中心的区域经济新格局，进而会突出上述问题。另外，还有一些国外学者认为，中国国内目前正在推动生态文明建设，大幅提高环境治理标准，同时通过“一带一路”对外转移产能，这也可能会使原来标准较低的沿线国家加重生态环境危机。然而，“一带一路”提出了“政策沟通”和“绿色丝绸之路”的倡议，致力于解决投资与贸易自由化和便利化带来的环境与社会问题，这正是要努力避免“竞次”情况的发生。但是在现实中，由于西方国家支持的非政府组织主导了环境与人权领域的标准和话语权，“一带一路”要建立自身的机制、标准和话语权就面临着挑战。

思考“一带一路”与全球治理关系的分析框架

（一）全球治理体系的发展与“一带一路”的关系

2008年国际金融危机爆发之后，以2009年召开的二十国集团（G20）峰会为标志，全球治理进入了一个全新的阶段。联合国在后千年发展议程中重新获得主导地位，发展中国家在国际货币基金组织（IMF）等国际机构的代表性与投票权得到提高，特别是新兴大国成立了金砖国家组织等重要的新机构。其中，“一带一路”倡议的提出以及亚投行等机构的成立，代表着中国参与全球治理达到了新的高度。

“一带一路”倡议承载了新的政治哲学和经济哲学理念，与之前的新自由主义全球化及其发展观存在根本的区别。中国提出的新型国际关系和人类命运共同体的理念，代表着中国参与全球治理进入了一个全新的阶段。

（二）“一带一路”与全球治理关系的类型学分析

“一带一路”与全球治理之间存在着直接的逻辑关系。这主要体现在三个方面。首先，“一带一路”致力于通过共同发展解决贫困等各种全球性问题，承担着探索全球治理新模式的使命，承载了中国提出的人类命运共同体理念，这与全球治理的理念存在相互契合、相互补充的关系。特别是其“共商、共建、共享”的原则与以《联合国宪章》为核心的国际法基本原则和国际关系基本准则一脉相承，符合国际法治的精神和要求。其次，与“一带一路”倡议相关的新制度、新机制与全球治理现有规则规范之间的关系密切。“一带一路”本身既包括各种硬件基础设施，也包括原则、规范、国际机制等各种软件基础设施，它与现有的全球治理形成互动关系。最后，“一带一路”倡议所推动的在中国与沿线国家之间的贸易与投资流动可能塑造出有别于之前经济全球化的模式，可能会对现有治理体系构成压力。它最终取决于中国对贸易和投资的相关规则和治理模式与现有全球治理体系之间的关系。

“一带一路”涉及国际合作的内容非常广泛，将不断涉及全球治理各个领域的正式制度和非正式的规范与机制，二者互动的情况错综复杂。正如中国参与全球治理存在不同的路径，“一带一路”与全球治理的关系也必然因议题而异，不可一概而论。

在理论上，我们可以使用权力结构和制度形态两个变量来建立一个二维分析框架，以更好地分析其中的复杂关系。其中，权力结构是指现有治理体系中的权力分配情况，权力较为集中的治理机制的等级性更强，往往是排他性的，基本是西方发达工业化国家所控制的机构或制度。比如IMF和经济合作与发展组织（OECD）存在决策权力等级制和俱乐部式成员身份问题。相比之下，权力较为分散的组织则包容性较强，贯彻多边主义原则较为彻底。比如世界贸易组织（WTO），除了类似联合国安理会这种特别的机构以外，各个成员国的决策影响力基本相同。

表1 “一带一路”与全球治理的关系类型

制度形态是指现有治理体系的发展阶段，涉及涵盖范围、规则形式、合法性等方面。一般认为其中约束性的正式制度更为重要，因为它对于成员进行成本收益分析更为关键，但是其中的非正式性（informality）往往被忽视了。非正式制度的规则更为含糊，其中的权力因素更加隐蔽，主导性大国发挥作用的空间反而更大。其中包括对成员的排斥以及基于惯例的决策程序，都会对新成员或非成员方产生不利后果。

在不同的情况下，“一带一路”倡议面临的制度环境和权力格局不同，面对的反应也会不同。在权力更为集中、现有规则和机制更加完善的领域，“一带一路”面临的反弹会更大。相反在权力更为分散和更加支持多边主义的领域，“一带一路”所体现出来的良性竞争就会更被宽容。比如，联合国相关机构以及WTO总体上都支持和肯定“一带一路”倡议，而在西方主导的非约束性的机制中，“一带一路”的许多实践会影响其中规范和机制的运作效果，因此容易遇到较大反弹。尽管中国因为没有加入相关机制并不受其约束，但是其中的张力也会维持下去。

“一带一路”对全球治理的贡献

“一带一路”以人类命运共同体作为指导理念，把推动更多国家实现经济社会发展作为目标，对于现有的全球治理将形成重要的完善和补充。

（一）中国和沿线国家成为全球治理的积极主体

自第二次世界大战结束以后，发达工业化国家一直主导着重要的国际组织，并对世界经济具有举足轻重的影响力。在这种背景下，发展中国家倡导建立国际政治经济新秩序的呼声不可能得到积极回应，全球治理的资源和话语权始终被西方国家所掌控。

在国际金融危机爆发于发达工业化国家的背景下，“一带一路”对于纠正全球发展失衡和改善全球经济治理具有重要的意义。中国作为世界第二大经济体和第一大贸易国在2013年正式提出“一带一路”倡议，对于推动全球治理的转型具有重要意义。中国已经明确定位自身要作为全球发展的贡献者，“一带一路”是中国体现大国责任担当和推动解决全球发展问题的重要载体。中国承诺作为全球发展的贡献者，可以在相当程度上提供出口市场和弥补资金缺口，将为全球发展注入新动力。

（二）发展议题成为国际合作的主要内容，纠正新自由主义全球治理的扭曲

现有的全球治理体系受到西方国家价值偏好的影响，许多机制或者倡议往往都把人权、环境和气候变化等议题或者规范放在更加突出的位置，试图通过大量输出西方的治理模式来解决当地问题。它们没有切实根据第三世界国家的现实需要来制定治理议程，而是根据主导国家自身的战略偏好和利益来推广价值观和拓展资本主义经济体系。

相比之下，“一带一路”基于中国自身的经验，把基础设施建设和互联互通放在突出位置，与沿线国家平等对话，以发展战略对接的方式共同推动经济一体化合作，可以更好地解决发展中面临的问题。

（三）尊重各国主权平等的合作新模式，弥补全球治理体系的缺陷

“一带一路”基于和平共处五项基本原则，奉行“相互尊重、平等互利、合作共赢”的新型国际关系理念，遵循“共商、共建、共享”的全球治理新理念。中国倡导的这些基本规范有利于捍卫主权原则和形成更加稳定和平的国际关系，得到了联合国和大多数沿线国家的支持和欢迎。

中国明确提出要把“一带一路”建设成为“和平之路”“文明之路”，有助于从根本上解决全球面临的诸多现实挑战。“一带一路”通过推动共同发展，能够消除恐怖主义的土壤，弥补全球治理体系的不足。“一带一路”推动共同繁荣发展对于应对恐怖主义等各种全球性问题也许是更为根本性的解决方案。

（四）“一带一路”探索全球环境治理的新模式

环境保护是“一带一路”建设的重要议题。相关的挑战更多源于沿线国家和地区经济发展任务繁重与生态环境先天脆弱之间的矛盾。仅依靠单个国家或地区的某一倡议与行动，均不足以应对“一带一路”建设所面临的跨国环境风险。这需要中国与沿线国家共同提升对环境治理议题的沟通，特别是大力帮助东道国提高治理能力，合作构建新型的环境治理体系。

中国政府高度重视绿色“一带一路”的建设，提出要将其建设为“绿色之路”。“一带一路”更为推崇的似乎是“政策沟通”的方式，通过以政府间政策对话交流和能力建设来处理相应的问题，同时吸纳企业和社会组织的参与。这种模式更加重视东道国政府的核心作用，尊重其能动性。此外，西方发达国家在环境管理和技术方面具有优势，如果能够放弃战略竞争加入“一带一路”建设，将会有利于形成全新的环境治理模式，对于全球环境转型具有重要意义。

（五）以非西方的新理念、新规范推进全球反腐败治理

目前，中国和西方国家对于全球治理的内涵和定义仍然存在差异。中国有自己的发展模式和治理模式，对于全球治理、法治等概念有自己的理解。

“一带一路”倡议下的融资计划用于支持沿线国家的具体发展项目，尤其是大型基础设施开发项目会给沿线国家带来实实在在的包容性经济增长，这与20世纪西方国家的援助资金进入少数精英囊中根本不同。中国近年来积极加强反腐败国际合作的重要议程，提出要把“一带一路”打造成为“廉洁之路”。“一带一路”倡导的这种以《联合国反腐败公约》等国际公约和相关双边条约为基础的反腐败治理，重视提高中国和沿线各国的治理能力，加强企业自律和腐败风险防控，将为全球反腐败治理提供重要的新方法、新路径。

结论

当前的全球治理体系是一个复杂的正式制度和非正式制度组成的网络。其中存在能力与合法性不足的缺陷和扭曲，也存在新兴领域亟待发展的新机制。“一带一路”倡议着眼于世界发展不平衡的根本问题，致力于通过国际合作解决各种全球性挑战，将对解决“治理赤字”的局面发挥重要作用。本文认识到，“一带一路”与全球治理体系之间的关系存在丰富的多样性，不同的制度形态和权力结构在很大程度上影响着这种关系。

促进与协调“一带一路”和全球治理的关系，需要妥善应对现在已经存在的各种批评和质疑。其中，“一带一路”要实现与现有全球治理体系的兼容和缓和潜在的冲突，关键在于避免西方特别是美国的恶意攻击和抹黑以及恶性竞争，以减少冲突的风险，进而加强双方的对话。