违法填海缘何屡禁不止

郭煦

严管严控 为严格管控围填海，警示有关地方及企业，自然资源部在2018年12月28日通报8起违法围填海案件。

国务院机构改革一年后，“超级大部”自然资源部承担起了更重要的使命和职责。

今年两会期间，自然资源部部长陆昊表示，一年来，启动开展了全国围填海现状调查等基础性工作和第三次全国国土调查等重要工作。20世纪50年代以来，我国滨海湿地消失的比例较大，党的十八大以后虽有明显缓解，但形式仍然不容乐观。1990年我国人工岸线占海岸线比重只有18%，2017年已占到了55%。截止到去年8月底，2002年以来的围填海还有1143平方公里没有充分利用，或处于闲置状态，当然十八大前这个比例占到了70%，所以中央严控围填海是有充分依据的。

记者了解到，为严格管控围填海，警示有关地方及企业，自然资源部在2018年12月28日通报8起违法围填海案件。

自然资源部海域海岛管理司司长高忠文说，自然资源部已向沿海11个省区市围填海专项督查反馈情况，要求抓紧整改，严肃追责，全面清理。

同时，生态环境部组织在近期对部分地区中央环保督查整改情况开展了现场抽查。抽查发现，有关地方党委、政府高度重视督查整改，建立机制，强化措施，狠抓落实，整改工作取得明显成效。但也发现，一些地方整改进展严重滞后，甚至敷衍应对，虚报整改情况。通报着重点名了辽宁葫芦岛市违法围填海问题虚假整改案。

中央环保督查反馈指出，葫芦岛市绥中滨海经济区管委会违法将39.6公顷沿海滩涂转让给佳兆业公司等3家企业用于房地产开发，绥中县国土资源部门为其办理土地使用证。为此，辽宁省整改方案明确，暂停执行填海区域相关规划，研究修改规划方案，并停止相关项目建设。2018年6月，辽宁省上报整改情况称，绥中县已暂停规划执行，佳兆业、宏跃酒店等违规围填海项目已按要求停建。

但2018年7月检查时发现，佳兆业秦汉商业街和宏跃酒店项目持续顶风违法建设，其中佳兆业秦汉商业街项目于2017年5月中央环保督查进驻期间破土动工，至2018年7月基本建成，已具备营业条件;宏跃酒店会议中心1—8号楼项目主体建筑已经封顶，正在进行外墙施工。葫芦岛市及绥中县督查整改敷衍应对，得过且过;辽宁省审核把关不严，上报情况严重失实。

绥中违法填海问题通报幕后

春末的渤海边，辽宁省葫芦岛市绥中县东戴河的海滩上空无一人。不远处，几个月前还在紧张施工的商业街、酒店等违法建筑，已全部拆除并回填完毕。

2017年8月，针对第一轮中央环境保护督查指出的葫芦岛市绥中滨海经济区管委会（现更名为东戴河新区管理委员会）违法将39.6公顷沿海滩涂转让给佳兆业公司等3家企业用于房地产开发问题，辽宁省整改方案明确提出，暂停执行填海区域相关规划，研究修改规划方案，并停止相关项目建设。

令人意想不到的是，绥中县对督查反馈问题和辽宁省整改要求视而不见，这些开发项目并没有停工整改，仍在继续施工。

2018年9月18日，生态环境部再次通报葫芦岛市违法围填海问题，辽宁省纪委监委随即会同葫芦岛市纪委监委展开调查。绥中县、辽宁东戴河新区的虚假整改随之浮出水面。

记者调查发现，在违法围填海问题整治过程中，弄虚作假、欺上瞒下的问题相当严重：在根本没有整改的情况下，绥中县政府、绥中县环保督查整改工作领导小组为应对上级检查，先后5次編造虚假整改情况，甚至通过伪造公文来应付检查验收。

事实上，宏跃酒店项目和佳兆业商业街项目在第一轮中央环境保护督查期间及之后一直在施工。而在此期间，绥中县却采取编造报告、文件等方式进行了多次虚假汇报，“以为用材料就能骗过去”。

为何绥中县多达5次的虚假汇报没有被发现？参与调查的辽宁省纪委监委第八纪检监察室有关负责同志指出，相关责任主体表态多、行动少、落实差，形式主义、官僚主义问题突出是主要原因。

据介绍，查阅宏跃酒店项目施工记录发现，2017年5月至11月、2018年5月至7月，宏跃酒店会议中心1-8号楼均存在施工行为。根据卫星图片显示，2017年5月佳兆业商业街项目刚刚开始土建施工，同年11月已基本完成主体工程建设。2018年7月，该项目已具备营业条件。

辽宁省纪委常委崔隆介绍，调查人员在查阅东戴河新区管委会专题主任办公会议纪要时发现，在实际整改工作中，绥中县政府不仅不落实整改要求，反而暗中推进违法围填海项目建设。

2017年11月7日，时任绥中县县长、东戴河新区管理委员会主任马茂胜召开主任办公会议，专题研究佳兆业商业街项目未批先建问题，同意佳兆业商业街项目进行防水施工建设，并议定“由新区住建局等部门共同负责为佳兆业商业街项目办理相关施工手续”，且“对该项目未批先建事宜不予处罚”等事项。

葫芦岛市纪委监委有关负责同志说：“虽然围海造田可以带来当地经济的短期增长，但对生态环境的影响不可逆转，个别地方的小算盘伤害的是国家的大利益。”

近期，葫芦岛市召开了全市解放思想暨作风建设大会，宣布了关于生态环境部通报两起中央环保督查整改不力问题调查处理情况通报和《葫芦岛市党政领导干部不担当不作为问责办法（试行）》，对全市干部思想和作风集中开展全面大洗礼、大排查、大整顿。

目前，佳兆业商业街、宏跃酒店会议中心1-8号楼等违法建筑已实施拆除。地基已全部拆除并回填平整完毕，正在推进生态修复工作，未来这里将建设一座海边公园，不搞商业开发，还地于民，供市民休闲娱乐。

生态环境部2018年11月19日晚通报“回头看”典型案例《辽宁绥中县政府编造文件虚假整改》后，辽宁省委书记、省人大常委会主任陈求发，辽宁省委副书记、省长唐一军就全省加强整改作出批示、提出要求，强调要深刻汲取教训，切实增强做好生态环境保护工作政治自觉、思想自觉和行动自觉，以严的精神和实的作风确保环保督查反馈意见整改落实到位。

陈求发批示要求，全省各地区各部门要举一反三、引以为鉴，切实增强做好生态环境保护工作的政治自觉、思想自觉和行动自觉。要强化责任担当，杜绝敷衍整改、表面整改、假装整改和“一刀切”等问题，坚决把中央生态环境保护督查反馈意见整改落实工作抓紧抓实抓到位。

记者注意到，目前，辽宁省及葫芦岛市纪委监委已对23名领导干部给予党纪政务处分或组织处理，葫芦岛市向省委、省政府作出了深刻检查。2018年10月25日，辽宁省委组织部发布消息：免去李树存的绥中县县委书记职务;免去马茂胜的绥中县县长职务。

多地出现违法填海案件

党的十八大以来，在海洋生态文明建设方面取得了积极的进展。划定海洋生态保护红线，开展海域海岸带整治修复，加强围填海管控，全国围填海总量下降趋势明显。但在海洋生态保护、围填海、近岸海域治理等方面，还存在不少的问题。

七顶山陆海村的填海造地项目是2010年由大连原金州新区管理委员会主导开发的。这个项目从2011年开工，到2013年一共围填海的面积为627公顷，相当于800多个足球场的大小。但是，如此大面积的围填海实际上并没有获得任何审批手续。

根据《中华人民共和国海域使用管理法》有关规定，50公顷以下的填海项目由地方政府受理和审批，而50公顷以上的填海项目报国务院审批。由此可见，大连七顶山陆海村的填海项目填海面积已达627公顷，既违规也不合法。但这个项目在实施的过程中却能一路“绿灯”。同时在大连原金州新区管委会当时的会议纪要中可以看到，当初是要一边填海造地，一边加大招商引资的力度。尴尬的是，轰轰烈烈地把海填了，招商引资却迟迟不见成果，如今这片地只能荒废闲置。

而对于这种非法围填海的问题并非个例，在这次督查的各个省（区）中都存在。

此前，国家海洋督查组对辽宁省开展围填海专项督查工作。国家海洋督查组向辽宁省政府进行反馈围填海专项督查情况。督查发现，辽宁省海洋生态保护和围填海管控存在五大主要问题：围填海项目审批不规范、监管不到位;未批先填问题突出;围填海执法监管不力;近岸海域陆源污染防治工作推进不力。

督查指出，辽宁省围填海项目一些依法应报国务院审批，却被拆分为多个单宗面积不超过50公顷的项目由省政府审批。2009年锦州市娘娘宫临港产业区管理委员会成立公司，将806公顷海域拆分为18个单宗不超过50公顷用海的项目，同步申请审批，同步换发土地证并全部纳入土地储备;2010年大连长兴岛临港工业区管理委员会安排注册10家公司，分两批同步立项、同步申请10宗海域，共计452公顷，填海成陆后将土地归集出让给同一公司。

督查指出，2008年以来辽宁全省违法填海面積较大，大连、锦州、盘锦尤为突出，占全省违法填海的94%。2013年之后，新出现的违法填海面积明显减少，锦州、大连、盘锦仍占全省违法填海的83%。

海南有“四季花园”之称，有着得天独厚的生态环境，但因为这样的优越感，让“房地产大开发”的热情屡屡突破了生态底线……中央环保督查组对海南开展环保督查反馈指出，一些沿海县市向海要地、向岸要房情况严重，被房地产“绑架”，一批楼盘违规填海破坏海洋生态环境，造成了“难以抚平的伤痕”。更令人心痛的是，在中央督查公布反馈意见后，一些被公开点名侵占自然保护区的房地产项目，竟然不该卖的还在卖，不该建的还在建。

记者发现，督查报告中，海南儋州市海花岛填海总面积783公顷，市政府及海洋部门化整为零进行违规审批，填海项目拆分成36个面积小于27公顷的子项目瞒天过海，使得不过关的项目得以推进，该禁止的项目得以审批。

2016年，儋州市海洋主管部门对海花岛涉嫌违法用海行为曾立案查处，罚款达7344.6480万元，然而，面对783公顷的地产项目，这些钱对于地产商来说就是九牛一毛，而且这笔罚款为之后的地产销售打开了绿灯。

在广东，惠州平海发电厂有限公司在华侨城海域实施电厂场地平整及护岸工程。广东省海洋与渔业厅所做的《行政处罚决定书》显示，2007年8月至2016年6月期间，该公司未经批准填海16.3947公顷。通过卫星地图历史数据对比可清晰发现，原本平缓的自然海岸线被填成了棱角分明的长方形。

在福建省宁德市东澳村，有村民在未取得海域使用权的情况下，在晚间避开执法单位巡查，向海域抛填砂土填海近5亩。该填海海域拟新建一座陆岛交通码头，填海当事人企图通过占用海域谋取海域征收补偿。

违规填海暴露了海域供需矛盾的事实。以福建省为例，福建省近三年围填海计划指标每年均为1000多公顷，而仅泉州市过去两年重点项目围填海需求达2000多公顷。

堵住违法填海破坏生态“窟窿”

记者近期调查发现，由于环评刚性不足、监管不到位、生态占补平衡难落实等因素，一些沿海未批先建、未围先填、未经批准擅自改变海域用途等违法用海并造成海洋生态环境损害问题时有发生，一些项目直接导致海岸侵蚀加剧，破坏岸段植被，造成显著的生态影响。

有关专家表示，亟须完善当前海域的市场配置制度，对大规模填海造岛应充分论证和调研，将生态环境放在各项建设规划的重要位置，增强规划及后期建设的可行性、可持续性。

生态环境部环境工程评估中心研究员耿海清表示，建议有关部门优先开展自然岸线资源核算，编制自然岸线资产负债表，并与自然岸线产权和用途管制、海洋生态保护红线等有机衔接，从而加强对自然岸线的监测和管控，同时作为沿海省市主要领导离任审计的重要内容。

事实上，违法填海施工已造成显著的生态影响。施工直接导致海岸侵蚀加剧，破坏岸段植被。在违规填海事件不断发生的背后，环评缺乏刚性、职能部门执法监管不到位、环保配套保障措施跟不上等问题亟待解决。

有关专家认为， 消除违法违规填海造地的现象应优先解决如下问题：在填海造地过程中，填海造地的指标控制、政府立项、填海造地的可行性论证以及听证会和专家咨询会存在的法律监管漏洞问题;填海造地可能造成的生态环境影响评价以及对策预案;填海造地对可能受到影响的利害关系人给予的补偿问题;海域围填权与养殖权、矿产资源探矿权、航道通航权等方面的权利协调问题;因填海造地造成利害关系人权利损害和海洋生态环境损害赔偿基金的建立问题等。

事实上，早在去年年初，国家海洋局已经公布13条具体措施，将围填海问题的管控措施上升到“史上最严”。其中包括，“违法且严重破坏海洋生态环境的围海，分期分批一律拆除;通过围填海进行商业地产开发的，一律禁止”。

按下“暂停键” 2018年海南对违规填海项目实施“双暂停，涉及到的房产项目暂停宣传。

具体而言，海洋局将聚焦“十个一律”“三个强化”，管控围填海项目。“十个一律”是指：违法且严重破坏海洋生态环境的围海，分期分批，一律拆除;非法设置且严重破坏海洋生态环境的排污口，分期分批一律关闭;围填海形成的、长期闲置的土地，一律依法收归国有;审批监管不作为、乱作为，一律问责;对批而未填且不符合现行用海政策的围填海项目，一律停止;通过围填海进行商业地产开发的，一律禁止;非涉及国计民生的建设项目填海，一律不批;渤海海域的围填海，一律禁止;围填海审批权，一律不得下放;年度围填海计划指标，一律不再分省下达。

“三个强化”即坚持“谁破坏，谁修复”的原则，强化生态修复;以海岸带规划为引导，强化项目用海需求审查;加大审核督查力度，强化围填海日常监管。

2018年11月30日，生态环境部召开新闻发布会介绍海洋生态环保工作。国家海洋局环保司司长柯昶表示，中央环保督查将围填海纳入了督查范畴，下一步，生态环境部将会同有关部门按照国务院部署，切实履行好“监管者”的责任，从生态环境保护角度加强围填海管控。

一是严格实行“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）制度，用好海洋工程、海岸工程环评措施，除国家重大战略项目外，禁止审批新增围填海项目。

二是严守生态保护红线，严格执行生态红线管控要求，首先在渤海海域清理非法占用生態保护红线的围填海项目。

三是加大督查问责力度，特别是要压实压紧地方党委政府的主体责任，确保围填海项目整改到位，确保严控围填海的政策落到实处，坚决遏制和严厉打击违法违规的围填海行为。

国务院此前印发了《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，将切实转变“向海索地”的工作思路，严控新增围填海造地，完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批。