基于地理国情数据的城市职住平衡引导对策方法研究

杨旭东，杨伯钢，刘博文，王淼，黄迎春，林静静

(1.北京市测绘设计研究院，北京 100038； 2.城市空间信息工程北京市重点实验室，北京 100038；3.北京中色地科测绘有限公司，北京 101304)

1 引 言

就业与居住是构成城市土地利用的两大基本要素，二者的空间关系又在很大程度上决定了城市交通的特征与效率[1]。因而如何合理地进行就业与居住的用地安排就成为城市规划的一个核心且永久的课题。“就业—居住平衡”(Jobs—Housing Balance)是就业和居住空间关系的一种理想模型，是西方规划师在与“城市病”做斗争的过程中逐步形成的一种规划理念。理念最早来源于霍华德“田园城市”中居住与就业相互临近、平衡发展的思想[2]，其基本内涵指在某一给定的地域范围内就业人口数量与就业岗位的数量大体相当，大部分居民可以就近工作[3～6]，从而减少通勤出行的距离、时耗与机动车的使用率，达到减少交通拥堵的目的[7]。相对于国外较多的理论研究，国内有关职住关系的研究更多集中在实证研究层面。目前绝大多数对中国城市职住分离状况的实证研究，主要是对通勤时间、通勤距离以及其他社会经济属性指标进行测度，数据基础主要来自居民调查问卷和手机大数据等[8～17]。

伴随着市场化的改革，中国的许多大城市出现就业与居住的空间分离现象，交通拥堵和空气污染加剧现象也伴随发生。职住分离现象还导致社会成本增加。以北京市为例，2016年相关统计数据显示，北京市每年因交通拥堵导致的人均成本超过 8 717元，成为因交通拥堵损失最大的城市；而北京市每天有超过180万人上班距离超过80 km，对于这些人每天上下班的路程都不亚于一次“长征”；高峰时段每出行1小时就有30分钟耗费在严重的堵车上，通勤族每月因拥堵造成的时间成本近千元。职住失衡必然引发大规模、长距离、潮汐式的通勤交通需求，进而加剧早晚高峰时段的交通拥堵。职住平衡理念作为解决城市交通问题的重要途径而被引入到大城市的发展策略中。

2 研究内容与目标

职住平衡是跟城市的空间结构与功能布局密不可分的一种动态的相对稳定的状态。一方面，“职住平衡”并没有一个标准的定义；另一方面，影响“职住平衡”稳态的因子也因地而异。对于不同的城市，首先应从现状着手，摸清“家底”，明确人口分布、产业结构、建筑规模、城市基础设施及配套服务等情况。同时在此基础上，结合职住平衡结果指标体系和先行指标体系，完成“城市职住检查报告”，作为后续规划的依据和引导。

基于地理国情数据，研究分析城市关于人口、房屋、产业、用地、交通、基础设施和生态等基础现状，开展职住平衡状态的测算分析、专题图绘制及相关对策研究等工作，综合分析城市平衡稳态结构，为城市的建设现状和可能出现的问题提出应对策略，从而支持规划决策。

综上，以北京市地理国情现势性数据为基础，提供全方位多角度的城市现状分析，并利用科学合理的分析评价指标体系评判现状、描绘未来。

3 总体研究思路与方法

本研究基于地理国情现势性数据，结合精确到楼栋的经济普查及人口普查结果，对城市现状进行分析评价，并提出相应建议与策略，引导城市职住平衡。总体研究思路如图1所示：

图1 总体研究思路

3.1 城市基础现状分析

对城市的人口状况、房屋现状、产业状况、用地现状、交通现状、市政基础设施现状、公共服务设施现状以及生态环境现状等进行统计分析。

(1)人口状况

人口状况主要包括人口数量以及人口密度。结合人口普查结果，分区域统计城市外来人口数量、户籍人口数量、常住人口数量。利用地理国情数据行政区面积，统计出分区域人口密度。

(2)房屋现状

基于地理国情专题数据(单体建筑专题)，统计出城市范围内不同区域的住宅、公共建筑、工业仓储、农业建筑以及其他建筑的数量和每种类型的占比。

(3)产业现状

结合经济普查数据，分区域统计城市范围内产业单位数量、从业人员数量、营业收入、人均营业收入以及地均营业收入。

(4)用地现状

分区域统计城市范围内城镇建设用地、村镇建设用地、非建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地以及其他用地的面积和每类用地的占比。

(5)交通现状

利用地理国情交通类数据，分区域统计城市范围内铁路长度；地铁长度、地铁站点个数以及 500 m、1 000 m、2 000 m的服务半径；轨道交通车辆段数量及面积；不同类型道路长度及人均道路长度；桥梁、交通场站、公交站点个数及面积；城市规划道路实施情况，包括已实施、部分实施和未实施的长度及数量。

(6)市政基础设施现状

市政基础设施统计包括供水、供电、供热等其他服务建筑及附属设施和雨水、污水、固体废弃物等环境处理建筑及附属设施的两类单体建筑。利用地理国情单体建筑专题数据，分区域统计范围内基础设施建筑量、占地面积以及建筑面积。

(7)公共服务设施现状

公共服务设施包括学校、医院、社会福利机构、文化服务、体育活动场所、公园、广场等。利用地理国情相关地理单元数据，分区域统计范围内每类公共服务设施的数量。

(8)生态环境现状

生态环境包括：水域、绿地、公园、广场以及扬尘地表等。利用地理国情水域、林草覆盖、公园、广场、碾压踩踏地表、人工堆掘地、荒漠与裸露地表等国情覆盖要素数据来分区域统计水域面积、人均水域(覆盖)面积、绿地面积、林地面积、草地面积、人均绿地面积、公园和广场的数量、公园和广场的面积、扬尘地表的面积及其面积占比。

3.2 职住平衡评价数据测算

基于地理国情数据，结合精确到楼栋的经济普查及人口普查结果，对所在城市的街道及乡镇尺度下职住平衡的情况进行测度，重在构建反映居住与就业实质性匹配的“职住空间匹配指数”。

从不同的内容与角度分析现状；对空间布局进行整体分析，弄清城市空间要素关系；对不同的结果指标进行分析评价，反映职住平衡现状；对不同的先行指标进行分析评价，为城市职住平衡的规划管理提供直接依据，也可为将来的职住平衡作出判断和预警。具体的评价内容与指标如表1所示：

(1)结果指标

就业—居住人口比：即区域范围内，就业岗位数量与居住人口数量之比。

就业—家庭比：是指在一定的地域范围内就业岗位数与居住家庭数量之比，一般取标准值为0.6～0.8。

职住建筑规模比：是指城乡建设用地内产业建筑与居住建筑的比例关系。

职住空间匹配指数：职住空间匹配指数(SMI)可以衡量地区的职住空间匹配情况，SMI值越小，表明职住空间越平衡；SMI值越大，则表示职住空间不匹配现象越严重。其计算公式为：

其中，E和P分别代表研究区域内(各街道)的就业人数和总人口数，和代表局部单元(各乡镇)i内的就业人数和总人口数，n为局部单元的数量。

(2)先行指标

人口：人口规模与城市发展的区域经济基础、地理位置和建设条件、现状特点等密切相关[18]。结合人口普查数据，根据常住人口规模调控目标和就业人口规模调控目标，调整人口空间分布，优化人口结构，制定科学合理的公共服务政策，发挥公共服务导向对人口结构的调节作用。

产业：利用地理国情数据中的工矿企业，结合经济普查与人口普查数据，根据区域内营业收入计算人均营业收入，在一定程度上可了解该区域产业层次与结构，对此制定相应办法使其经济发展、功能完善、环境改善、基础设施跟进以及软环境优化。

产业用地比：利用地理国情中的工矿企业、居住小区、单体建筑专题等数据，结合经济普查与人口普查数据计算当前该区域产业用地面积占比与居住用地的面积占比，将产业用地和居住用地比与规划目标进行比较，找出差距，并在未来进行产业用地或居住用地的发展建设。

交通设施比：利用地理国情数据中的道路数据，计算当前交通设施比例，并将其与总体规划目标进行比较，补足缺口。

绿地比：利用地理国情数据计算绿地植被面积覆盖度，将其与城市总体规划进行对比，若有缺口，在以后的城市建设中应提高绿化水平。

路网密度：利用地理国情数据中的道路数据，计算当前区域路网密度，并与该城市总体规划中的路网密度对比，得出是否需要加强发展交通建设。

教育：利用地理国情数据中的学校以及单体建筑专题中的教育数据，结合该区域人口数量，计算该区域内教育设施的人均占地面积，并将其与该城市公共设施规划规范进行对比，得出该城市的教育设施人均用地是否低于城市公共设施规划规范的国家标准，若低于标准，应着重加强教育资源相对薄弱区域的建设并合理分配教育资源，缩小教育服务水平差距，促进教育资源优质均衡配置。

医疗卫生：利用地理国情数据中的单位院落图层中的医院数据、单体建筑专题中的医疗卫生数据，结合该区域人口数量，计算该区域内医疗卫生设施的人均占地面积，并将其与该城市公共设施规划规范进行对比，得出该城市的医疗卫生设施人均用地是否低于城市公共设施规划规范的国家标准，若低于标准，应加强优质医疗卫生资源在薄弱地区和重点领域的配置，稳步提升整体医疗卫生服务水平。教育设施和医疗卫生设施等城市基础设施配置用地可以引导人口随功能转移，实现新城宜居宜业、职住平衡[19]。

文化服务：利用地理国情数据中地理单元中的自然文化保护区、自然文化遗产以及单体建筑专题中的文化娱乐数据，结合该区域人口数量，计算该区域内文化服务设施的人均占地面积，并将其与该城市公共设施规划规范进行对比，得出该城市的文化服务设施人均用地是否低于城市公共设施规划规范的国家标准，若低于标准，应加强文化服务设施建设，提高基本公共文化服务标准化、均等化、社会化和数字化水平。

3.3 专题图绘制

专题图较其他表现形式具有更加直观、表现力强、易于理解的优势，它发挥着展示、指导、辅助规划、说明、记载的作用，集宣传性与实用性于一体，是一种非常好的形式和载体。专题地图使用的程度在一定程度上反映了一个社会的文明程度。利用ArcGIS软件，根据测算结果绘制专题图，进行形象化、符号化展示。总体流程见图2，专题图样图如图3所示：

图2 专题图制作总体流程

图3 专题图样图

3.4 对策研究

从人口规划、产业布局、房屋建设、交通发展、基础设施配置等方面研究城市职住平衡引导对策，探讨改善其空间差异性的有效发展及规划策略，使政策与发展时序有效结合，实现该城市的产城融合和职住平衡。

人口规划：从人口空间分布、人口结构进行分析。根据需要，制定科学合理的公共服务政策，优化人口结构、发挥公共服务导向对人口结构的调节作用。

产业布局：从产业结构、就业岗位规模进行深入分析，得出该城市就业政策是否需要完善，提出居住用地布局如何调整优化，如何完善公共服务设施，扩大公共绿地，促进职住平衡，改善人居环境。

房屋建设：从房屋整体空间布局进行分析，发现该区域是否有公房违规转租及群租、私搭乱建等问题，对于在公房管理措施、提升房屋利用质量与效率、租赁性质住房发展等方面提出一些建议。

交通发展：从道路布局与空间分布进行整体分析，从如何发展交通设施建设、提高智能交通管理水平、提高现有停车设施利用效率、因地制宜开展停车场建设、综合整治道路空间、改善步行和自行车出行环境以及减少职住空间的交通通勤时间和成本等各方面提出建设性意见，实现职住平衡。

基础设施配置：从区域内基础设施的布局与空间分布进行整体分析，围绕交通廊道和大容量公交换乘节点，对于如何提高基本公共文化服务标准化、均等化、社会化和数字化水平，强化居住用地投放与就业岗位集中，建设能够就近工作、居住、生活的城市组团等各方面提出建设性意见。

4 结 论

目前，全国许多的城市都存在职住不平衡的现象，在全国各地高房价的背景下，产生了钟摆式的潮汐交通，逐步形成了“大城市病”。本文深入挖掘了地理国情数据的潜能，利用地理国情部分图层的数据进行深度统计分析，制定了一整套基于地理国情数据的城市职住平衡引导对策方法，并将该方法运用到北京城市副中心中，产生了一定的影响。该方法所用的指标明确，数据测算合理，评价客观，对策有针对性，对于其他城市的职住平衡分析起到指导作用。