认真履行宪法职权加强备案审查工作

施凯

3月27日，市十五届人大常委会第十一次会议听取并审议关于备案审查工作的报告。这是本市开展此项工作以来的第一次。

对同级人民政府的决定命令和下一级人大及其常委会的决议决定开展审查，是宪法赋予地方人大常委会的重要职权。党中央、全国人大对这项工作高度重视。党的十八届三中全会提出：“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度，通过备案审查等积极回应社会关切。”党的十八届四中全会提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”《中共中央關于加强党领导立法工作的意见》提出：“按照有件必备、有备必审、有错必纠的原则依法开展对法规、规章和规范性文件的备案审查。”这些精神为备案审查工作的全面开展奠定了政治基础和法律基础。

根据国家法律的有关规定，上海市人大备案审查的范围是市政府规章、规范性文件、地方性法规配套文件、地方性法规授权制定的文件以及区人大作出的决议、决定。审查的重点是，是否同宪法法律法规相抵触;是否同本级或上级人大及其常委会的决议决定相抵触;是否超越法定权限，减损公民、法人和其他组织合法权利或增加其义务;是否违背法定程序等。审查方式主要分为依职权审查、依申请审查和重点审查三种。对市政府规章、规范性文件、区人大决议决定、地方性法规配套文件，依职权逐件主动审查;根据国家机关要求，公民、法人和其他组织建议以及代表建议的办理要求，启动依申请审查;围绕市委和人大的中心工作和社会关心的重大问题，组织重点审查。

备案审查工作是一项具有开创性的工作。本市的备案审查工作在市委、市人大常委会的领导下，不断探索，不断总结，不断推进，取得了长足的进步。上海的规章备案审查工作起步于2000年，从2013年起进入全面发展阶段。根据“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，市人大各专门委员会和常委会法制工作机构，对报备的规范性文件进行了认真审查，并就存在的问题提出了改进意见。

党的十八大以来，市人大常委会认真落实党中央和全国人大对备案审查工作的新要求，推动备案审查工作不断取得新进展。一是健全了法规制度。形成了以《关于规范性文件备案审查的规定》及相配套的操作规程和工作流程为依据的制度体系。在全国率先实现区级人大备案审查工作制度全覆盖。二是制定了工作标准。在全国较早提出了规范性文件三条认定标准，即“涉及公民、法人和其他组织的权利义务，并具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用”。该成果获得了全国人大的重视和肯定。三是建立了衔接机制。市人大常委会法工委与市政府法制综合部门通过年度联席会议相互通报工作情况，遇到问题及时交换意见。同时建立了信息化平台，为报备、审查的有效衔接提供了技术支持。四是完善了工作方法。在综合运用依职权审查、依申请审查和重点审查方式的基础上，组织邀请市人大代表和专家参与审查，形成了代表专家参与审查的初步工作制度，全国人大常委会法工委对此予以肯定。

当前，随着形势的发展，党中央和全国人大常委会对备案审查工作又提出了新的更高的要求。在市十五届人大常委会第十一次会议上，常委会组成人员在审议中就如何把握备案审查标准、完善备案审查机制、加强备案审查能力建设等都提出了很好的意见和建议。市人大常委会备案审查工作要在党组领导下，在以往良好的工作基础上，作出更大的努力，在备案审查的职责定位、标准认定、流程优化、意见沟通、机制衔接、能力建设等方面，进一步积极探索，争取取得新的更大的进步。 （作者系市人大常委会法工委副主任）