农村承包土地经营权抵押贷款试点的经验和启示

刘翔洲

【摘 要】本文以承包地经营权抵押贷款为研究对象，根据全国主要省份提供的试点材料，梳理总结了试点县在土地经营权价值评估、风险防控、抵押物处置等三个领域的成功经验，深入分析了目前存在的主要问题并提出了对策建议。

【关键词】农村金融；经营权；抵押贷款

一、问题的提出

农村金融是现代农业发展的动力，但是我国农村金融服务长期供给不足，最突出的表现就是贷款难。农民难以获得贷款的主要原因是财产有限。农民财产主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、生产资料和农产品。其中，土地承包经营权最为重要。尽管如此，由于我国农村土地产权经历过多次变迁，目前农民拥有的土地经营权并不完整，主要表现为法律层面受到严格约束。

为突破這一制度障碍，我国在政策和实践层面进行了积极探索。2015年至2018年，全国232个县（市、区）陆续开展农村承包土地经营权抵押贷款试点工作，在农地所有权、承包权、经营权“三权分置”基础上，赋予农地经营权以抵押功能，使农地经营者以经营权为担保，向金融机构申请抵押贷款，从而激活农地财产属性。

二、土地经营权抵押贷款的经验和做法

（一）土地经营权价值评估

试点县在评估机制和评估方法上进行了创新。试点县采取的评估机制主要有五种：一是借贷双方协商评估；二是引入第三方专业评估机构开展评估；三是由发放贷款的金融机构进行评估；四是相关政府机构直接评估；五是由农业专家、银行信贷人员或政府部门组成联合评估组进行评估。价值评估方法主要有四种：收益法、成本法、成本收益混合法、市场价格比较法。

（二）土地经营权抵押风险防控

土地经营权抵押主要面临两方面风险，一是农户失地的风险，一是银行机构信贷损失的风险。各试点县为防范这两方面的风险，大都建立了风险防控机制和风险缓释机制。

风险防控机制主要是通过设定抵押率和抵押土地的规模来实现。抵押率等于贷款本金利息之和/抵押物估价价值。大部分试点县的抵押率都在50%以上，有的试点县原则上不超过一定比例，但实践中会根据情况做适当调整。

风险缓释机制主要是通过建立财政风险补偿机制和引入保险机制来实现。全国各试点县的普遍做法是，由财政出资设立风险补偿基金，按照一定比例分担金融机构的信贷风险，补偿比例一般在20%-80%之间。

考虑到财政资金有限，因此除国家财政补偿机制外，部分试点县还探索出了“经营权抵押贷款+农业保险”的新思路，在保险合同中明确规定贷款人（放贷银行）是农业保险的第一受益人。有些试点县还引入了“政府+银行+保险”的合作方式。例如，山东省平度市建立银行、保险、政府风险共担机制，试点保险公司承担70%的风险，试点银行承担30%的风险，市财政每年安排1000万元贷款保证保险专项补偿资金，对试点期间试点保险公司赔付率超过150%以上的部分给予50%的补偿。通过多个利益相关方的参与，财政压力得到有效缓解。

（三）土地经营权抵押贷款抵押物处置

当借款人不履行到期债务时，如何顺利处置抵押物是金融机构最为关心的问题。符合市场需求、可复制推广的抵押物处置机制是确保试点工作结果的重要因素。试点县主要采取了以下几种处置机制：

一是抵押前“预流转”机制。在办理抵押贷款时就找好有意向承接的第三方，在贷款主体、贷款银行、承接第三方之间事先约定抵押物处置事宜。山东武城县的“项目池”就是典型案例。所谓“项目池”是指农地承包地经营权抵押贷款产生风险，借款人无法还贷时，为使农村土地经营权再次流转，在全县新兴农业经营主体中选择优质承接主体，建立承接抵押土地经营权的储备项目库。

二是违约后“再流转”机制。大部分试点县采取的就是这种机制。例如，安徽凤台县采取两种“再流转”处置方式，一是将处置物线上招拍挂，面向线上所有客户进行转让处置。二是由村委会出面，在本村范围内寻找符合流转资质的专业大户、专业合作社和家庭农场等采取合同续租的形式处置。

三是违约后“回购收储”处置机制。有些试点县建立了农地资产管理公司、农业收储公司、农村土地银行，对抵押土地进行再流转、托管、自营等托底经营，经营收益优先清偿银行贷款。例如湖南省规定，如因抵押人不履行到期债务，可通过县级农村土地流转服务中心（产权交易中心）或委托第三方中介机构进行挂牌再流转。

三、土地经营权抵押贷款存在的主要问题和困难

（一）土地经营权不完整

权属完备是开展经营权抵押工作的基础。由于承包地地块面积不准、四肢不清等历史遗留问题，我国大多数农村地区缺少明晰的权属证明，难以启动经营权抵押工作，而即使已经被确权的承包地，不同的获取方式也会影响经营权的完备性。

（二）缺乏科学合理的土地经营权价值评估体系

一是缺乏专业评估机构和评估人员。二是缺乏公认的评估方法。三是缺乏科学合理的评估指标。大多数试点县的评估内容主要包括土地经营收益、租金、基础设施价值、地上附着物的价值等，没有将土地经营权人的经营能力、土地的生态价值、市场供求等因素纳入考虑范围，因此评估依据不够充分，最终只能给出笼统的定性分类结果，缺少明确的评估明细和定量化分析结果。

（三）缺乏健全的风险防控体系

为了充分调动金融机构的积极性，各试点地区都尝试建立了由财政出资的风险基金和融资担保公司，但是受地方财政实力限制，风险补偿额度非常有限，除湖南省汉寿县等个别试点县的风险补偿比例达到了80%，绝大多数试点县的补偿比例只有30%左右。此外，部分试点县对获得风险补偿金设定了较高的门槛和条件，金融机构发生损失时能够获得的实际补偿较少。

（四）抵押物处置面临多重约束和困难

我国农村社会保障体系不健全，承包土地是保障农民生存权的基础，一旦处理不当，农民失去基本生计，有碍社会和谐稳定。政治上的诸多考量使抵押物处置渠道非常狭窄。同时，农村地区尚未建设完善的土地产权交易平台，交易双方经常面对信息不对称的问题，流转市场的价格发现作用受到抑制。

四、下一步工作建议

一是完善土地经营权制度，奠定良好的产权基础。明确土地经营权的用益物权属性，规范土地经营权流转合同，明确流转期限和租金支付要求，充分实现农村土地的使用价值和交换价值。

二是完善价值评估制度，提高评估的科学性和公平性。首先，探索建立全国统一的土地经营权价值评估体系。其次，要建立专业的农村产权价值评估机构，培养专业评估人才。最后，要因地制宜选择合理的评估方法。

三是完善风险防控体系，增强抵押市场的稳定性。首先，要探索建立农村个人征信制度，并将个人征信体系与抵押贷款工作紧密结合。其次，建立健全风险防控体系，鼓励担保机构和保险机构等各利益相关方积极参与。最后，要完善风险补偿基金制度，省市县三级财政按比例出资建立风险补偿基金，减轻基层财政负担，同时鼓励银行、保险机构、政府按比例共同出资设立风险补偿基金。

四是完善抵押物处置机制，创新抵押权实现方式。优先采取“协议拍卖”方式处置抵押物，即以公开竞价的形式，将经营权流转给最高应价人，用流转价款优先清偿抵押权人。其优势在于有利于促进土地经营权交易价值最大化，更好保护抵押权人的利益。鼓励采取“强制管理”的方式处置抵押物，即执行机关对于被执行的不动产委托管理人实施管理，以其所得收益清偿债权，其优势在于其实施不改变抵押物原本的权属，强制执行权得以满足后，抵押人仍然享有对抵押物的完整权利。