基于海南省“多规合一”的市县总体规划调整完善编制方法研究

何安琪

摘要：生态环保、国土、林业各部门规划自成体系，标准不一，部分内容冲突、相互矛盾、衔接不够，难以有效发挥规划的指导作用，审批管理效率低下，难以实现资源的高效配置。借助海南省省级“多规合一”改革试点的契机，在城乡规划、土地规划、林业规划、生态保护规划等多个规划基础上，建立了统一的空间规划体系，重新构建“多规合一”控制指标体系和规划地类分类标准，在摸清各类用地家底的基础上，对永久基本农田、生态保护红线、林地布局、开发边界、建设用地等用地布局进行优化调整，最终形成市县的“一张蓝图”。

Abstract： Eco-environmental protection， land and forestry departments have their own self-contained systems. The standards are different. There are some content having conflicts， contradictions and insufficient connections. So it is difficult to effectively play the guiding role of planning. The efficiency of examination and approval is low， and it is difficult to achieve efficient allocation of resources. With the opportunity of the provincial "multi-regulation in one" reform pilot in Hainan Province， a unified spatial planning system has been established on the basis of multiple plans such as urban and rural planning， land planning， forestry planning and ecological protection planning， and the "multi-integration in one" control indicator system and the planning of land classification standards are reconstructed. On the basis of finding out the land types of various types of land， the layout of permanent basic farmland， ecological protection red line， forest land layout， development boundary， construction land， etc. are optimized and adjusted and the result is a "blueprint" for the city and county.

關键词：多规合一；市县总体规划；调整完善

Key words： multi-regulation in one；city and county master plan；adjustment and improvement

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2019）02-0076-03

0 引言

2015年6月，中央深化改革同意海南省开展省域“多规合一”改革试点。借助此次“多规合一”改革的契机，梳理并统筹解决各类空间规划之间的矛盾和差异，理顺各类规划内容，建立了统一的空间规划体系，形成市县未来发展的“一张蓝图”，划定了生态保护区、基本农田、林地等各类红线，限定城镇、旅游度假区等开发边界，优化了县域空间布局，对强化政府空间管控能力、优化空间开发模式，以实现空间资源的集约高效和可持续利用。

1 市县总体规划调整完善编制方法

在城乡规划、土地规划、林业规划、生态保护规划等多个规划基础上，重新构建“多规合一”控制指标体系和规划地类分类标准，在摸清各类用地家底的基础上，对永久基本农田、生态保护红线、林地布局、开发边界、建设用地等用地布局进行优化调整。

1.1 县级总体规划与省级相衔接

按照中央全面深化改革领导小组的要求，在省委省政府的领导下，由省政府成立领导小组全力推动省域“多规合一”工作，同时推进市县级“多规合一”工作。通过编制《海南县总体规划（空间类2015—2030）》形成一张蓝图。市县在《海南省总体规划（空间类2015—2030）》的管控、约束和指导下，通过编制市县总体规划（空间类）， 梳理、协调、消除本市县各类空间规划的矛盾，深化落实生态保护红线、基本农田保护红线和城镇、园区开发边界以及基础设施的空间坐标， 实现市县域“多规合一”。通过衔接省、市县各类空间规划，建立全省统一的空间规划体系。

1.2 统一规划名称、年限、基础数据、坐标系和空间规划体系

市县总体规划的名称统一为《XX市（县、自治县）总体规划（空间类2015-2030）》，近期规划至2020年，远期规划至2030年。以2014年土地利用变更调查数据为国土空间面积、行政边界划定等的基础数据。 统一采用国家大地2000坐标系统。以省级总体规划为依据，整合市县生态保护红线规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、林地保护利用规划、海洋功能区划等空间类规划，形成统一的空间规划体系，与市县“十三五”国民经济和社会发展规划密切衔接。

1.3 构建“多规合一”控制指标体系

结合生态环保部门的生态保护红线区、国土部门的永久基本农田、耕地保有量和建设用地，以及林业部门的林地保有量和公益林等指标，构建“多规合一”规划控制指标体系，见图1。

1.4 构建“多规合一”规划地类分类标准

“多规合一”沿用国土部门土地用途分区管理的思路，将规划用地划分为9类用地控制线。参考土地利用总体规划用地分类和林地规划地类分类的基础上，将“多规合一”规划地类设置为二级分类，包含9个一级类，34个二级类。相对土地利用总体规划用地分类和林地规划地类分类增加市县产业用地、旅游建设用地、产业园区用地、其他设施用地等用地类型。（表1）

1.5 摸清各类用地底数

以2014年土地利用变更调查数据为底图，结合2017年国情项目地表覆盖数据、最新卫星遥感影像图，补充国土部门存量建设用地数据、林业部门林地确权登记数据、市县违法占地和违法建筑图斑，摸清现状各类用地的底数。

1.6 消除矛盾

生态环保、国土、林业各部门的规划自成体系，标准不统一，部分内容冲突、相互矛盾、衔接不够。根据国家要求划定“三区三线”，即城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界；本着“三区三线”不相交不重叠的原则，梳理解决各类空间规划之间的矛盾和差异，理顺各类规划内容，划定了生态保护、基本农田、林地保护等各类用地红线，限定城镇、旅游度假区等开发边界，优化县域空间布局。

1.6.1 永久基本农田的调整

市县基本农田布局与上报国土资源部审核备案的永久基本农田数据保持一致；原规划多划的基本农田按地理国情地表覆盖现状调整为林地、一般耕地等地类。

1.6.2 生态保护红线优化调整

生态保护红线划分为陆域生态红线保护区和海洋生态红线保护区。市县在省规划、林业、国土、水务、环保、海洋等部门的指导下，编制生态保护红线的校核优化方案。方案在生态红线与基本农田、林地、矿产资源和海岸带方面提出具体的要求。其中基本农田方面，方案中要求生态红线保护区与基本农田不重叠，重叠部分需要对对生态红线保护区进行调整。林地方面，将将自然保护区、水源保护区等法定保护区域内的商品林纳入生态保护红线。矿产资源方面，生态保护红线区内不得进行矿产资源开发，在自然保护区、水源保护区等法定保护區域内，不得保留采矿权和探矿权。海岸带保护方面，将海岸带200米范围内、特殊岸段100米范围纳入生态红线保护范围。

1.6.3 林地布局优化调整

本次规划调整林地布局主要是按照最新国家级公益林区划落界成果对市县总体规划林地布局进行优化调整，公益林全部划入Ⅰ级和Ⅱ级保护林地范围。涉及“五网”、环保、民生等基础设施和公共服务设施项目，开发边界内的产业项目和其他项目、以及已审批发证的项目，符合占用条件和占补平衡要求的，办理使用林地手续后可以占用林地。开发边界外项目不得占用林地。

1.6.4 开发边界优化调整

本次规划调整将开发边界划分为城镇开发边界、旅游度假区开发边界、省级产业园区开发边界、乡村开发边界、基础设施边界；相对原规划取消了其他开发边界，其他独立建设用地、风景名胜设施用地、特殊用地、水库水面、盐田不再划入开发边界。在不新设城镇、产业园区、旅游度假区开发边界的基础上，对城镇、产业园区、旅游度假区开发边界进行微调，控制开发边界面积占总用地面积的比例符合省级要求。

1.6.5 已建房屋建筑核查

村庄周边连片集中的房屋建筑，根据卫星遥感影像和存量建设用地数据进行校正，尽量满足农民合理合规的建房需求，补划漏划原有村庄居民点为乡村建设用地。并作为村庄规划建设管理的依据。

位于基本农田和公益林范围内的村庄，村庄外围及道路沿线的零星分散的未办理合法供地手续的房屋建筑和设施农用地，结合市县违法占地和违法建筑图斑，列入违法图斑，其用地规模计入市县规划建设用地总规模，补划后建设用地规模突破省下达指标的，在市县范围内核减同等规模建设用地。

1.6.6 建设用地规划布局调整

重点梳理“五网”基础设施用地：与电网、水网、路网、气网和光网相关部门对接，结合各部门专项规划，重新梳理设施用地地块，规划用地细分已建、未建和改建，结合卫星影像和实地测量，将“五网”基础设施用地准确落地。在满足指标体系的基础上，对于现阶段难以落实用地选址的路、光、电、气、水等基础设施，测算用地规模并预留建设用地指标。

控制开发边界范围外的建设用地：根据《海南省人民政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》（琼府﹝2018﹞3号）， “除‘五网建设及水利、垃圾、污水、生态治理等基础设施和军事、殡葬等特殊用地外，在省和市县总体规划划定的开发边界外，原则上不予办理建设用地项目用地手续”；开发边界外不再新增上述用地。

2 建立工作领导小组、多部门多轮征求意见

成立市县“多规合一”工作领导小组，下设由各相关部门分别牵头的五个工作小组，将“多规合一”工作纳入市县政府的重点工作任务。同期启动市县总体规划编制工作，采用县领导统筹、各部门协同协作、“多规合一”规划项目编制单位及国土、林业等规划编制单位现场工作的方式，建立以空间发展战略为指导、以问题为导向的工作思路，推动市县总体规划的编制工作。规划成果多次征求县委县政府、县各相关部门意见，听取省级主管部门及有关厅局意见，与省住建厅、省国土厅、省环保厅、省林业厅、省海洋与渔业厅等省级主管部门就开发边界、基本农田、生态保护红线、林地、海洋功能区划等相关事项进行了对接、沟通。

3 意见和建议

3.1 重视永久基本农田布局优化调整

由于基本农田在总体规划调整完善前已经上报国土资源部审核备案，本轮编制规划调整完善中市县基本农田布局主要是与上报国土资源部审核备案的永久基本农田数据保持一致。生态保护红线和开发边界、建设用地的布局调整都是在基本农田基本固定不变的基础上开展。但是基本农田划定开展较早，当时并未开展“多规合一”试点，基本农田布局上存在一定的不合理性，建议将基本农田的优化布局也纳入到“多规合一”中。

3.2 做好第三次全国国土调查更好的推进总体规划编制工作

本轮编制规划调整完善工作中各部门普遍存在基础数据不完善的问题，例如林地确权登记矢量数据不完整，国土部门部分早期出让地块仍然为纸质化状态等。结合第三次全国国土调查建立互联共享的覆盖全县的集影像、地类、范围、面积、权属和相关自然资源信息为一体的国土调查数据库，完善各级互联共享的网络化管理系统。与森林资源清查、草地资源清查成果数据整合进三调。良好的基础调查工作能够更好推进总体规划编制。

3.3 加强国土信息平台建设与应用

在市县总体规划调整完善编制的基础上，构建国土信息平台，集合三维立体影像、相关使用权证书以及“多规合一”规划数据为一体的信息化平台，实现现状与规划数据的立体可视化应用。同时搭建数据维护管理平台和应用服务部门，实现信息平台资源多部门共享，协同办公，减少审批流程、提高审批效率。

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