土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系研究

杨骥 王志红 邹燕平 王海帆 杜丽伟

摘要：城市总体规划与土地利用总体规划是指导各地区优化土地利用结构和城镇建设的两个十分重要的规划文件，是城镇化建设、城市发展的纲领性文件与法律依据和保障，本文主要就土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系进行研究分析。

关键词：土地利用总体规划；城市总体规划；两规合一

1、“两规合一”体系的现状

随着近年来我国城镇化步伐的加快，“两规合一”问题越来越受到多方面的关注，在现有行政体制下，两个规划均是城市建设的基本蓝图，共同发挥着指导城市建设方向、保障建设合法依规落实的作用。建设部提出城乡规划应由国务院城乡规划行政主管部门主管全国城乡规划工作土地利用总体规划是综合性规划和控制性的空间规划。从城市总体规划的角度看，城市规划区并非城市整个行政区划范围，而只是侧重其中称为“建成区”的那一部分。而从土地利用总体规划的范围来说，一般都是以整个行政区为基本单位。从“两规”的规划层次上说，一般地作为城市规划管理者，会认为土地利用总体规划是城市总体规划的一个子专项规划，前者与后者是上下位规划关系。而土地规划管理者眼中，经常认为城市总体规划是土地利用总体规划的一个子专项规划，两者为“点”和“面”的关系。从规划的成果来看，两者各自成一个体系，城市总体规划的空间尺度一般是相对较超前，而土地利用总体规划经常由于其级别层次多，监管难度较大，常常受到地方利益等驱动具有非理性的因素在里面。

2、“两规合一”体系关系

城市总体规划与土地利用总体规划存在两方面的关系，一方面，城市总体规划与土地利用总体规划之间具有平行关系。当前，我国就城市总体规划等问题制定了《城乡规划法》，就土地利用总体规划等问题制定了《土地管理法》，这两项法律均属于宪法内容，在法律地位方面相对较为平等，也就是所谓的平行关系。《城乡规划法》与《土地管理法》中明确规定，在土地利用规划以及城乡规划中，必须要做好这两个法律之间的有效衔接，从这一角度也证明两者之间具备平行性关系。另一方面，交叉性关系。根据我国《城镇体系规划编制审批办法》，在市级和县级城镇体系规划过程中，需要在总体规划中包含有市级和县级人民政府驻地镇总体规划。从行政区域角度分析，包含土地总体规划以及城市总体规划全部内容。在城市总体规划过程中，相关范围的选择与土地利用总体规划之间在区域范围方面呈现从属关系。另外，从规划方面分析，两者之间的交叉性主要集中在城市土地利用方面。城市总体规划过程中，首先需要对城市内部土地使用功能的规划给予足够重视，在展开土地利用总体规划时，需要使城市建设用地科学规划水平得到提高，也就是说，土地总体规划与城市总体规划两者之间具有明显的统一性。

3、“两规合一”体系分析

3.1“两规合一”的基本前提

（1）以人口规划为基础。一切规划都是以人为本的，也是为人类生产生活服务的。从当前人类面临的能源、交通、医疗、就学、就业、居住、经济社会的长远发展，人口问题已成为全面制约城市协调可持续发展的重大问题，具体涉及到的人口指标有：人口规模、结构、分布及人口管理密切相关。（2）以产业规划为核心。人与社会的发展都离不开消费和生产，因此产业的各个方面也是“两规合一”应该考虑的基础。在产业规划方面，必须按照统筹兼顾的原则，城市发展应正确把握和处理好速度与结构质量效益、内需与外需、投资与消费、中央与地方、经济发展与社会发展、改革发展稳定等六个方面的重大关系，使发展中各个方面相互适应、相互促进、良性互动，实现经济发展与社会和谐的有机统一。（3）以空间规划为引导。“两规合一”的重要“合一”之处，在于空间的同一性，因此要以空间为指导，按照总体规划对空间定位引导相应的产业发展，注重优化城市布局，促进城乡协调发展。从城乡基础设施，城乡产业、生态环境保护等多方面统筹城乡空间布局，统筹安排城市与农村两个发展的需要。（4）以土地利用为保障。在控制性的强度方面，一切规划都要落在土地这一载体上，不论是城市规划还是城镇规划，最终都要落实到土地利用规划当中，要确保重点产业、工程落地，确保耕地以及地下文物埋藏区得到有效的保护。由于土地利用规划的时间连续性，应该要注意与上一轮的土地利用总体规划衔接，严格地控制城乡建设用地规模，着力构建更加合理的土地利用总格局。

3.2“两规合一”体系构建的核心内容

3.2.1城镇建设用地控制

针对城镇建设用地，应在总规层面，城镇、村庄对建设用地标准进行控制。（1）控制新增用地规模。以控制新增建设用地规模，特别是建设占用耕地规模，来控制建设用地的低效扩张，促进土地利用模式创新和土地利用效率提高，以土地供应的刚性约束来促进经济发展方式的根本轉变。（2）加大存量用地挖潜。通过土地整理，加强城镇零星、分散用地整合。积极推行节地型城、镇、村更新改造，重点加快城中村改造，研究和推广各类建设节地技术和模式，促进各项建设节约集约用地，提高现有建设用地对经济社会发展的支撑能力。（3）发掘拓展用地空间。在保护耕地，保护生态环境的前提下，优先幵发缓坡地、丘陵地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，积极引导城镇建设向地上、地下发展，拓展建设用地新空间。

3.2.2空间管制

针对“两规合一”的总规范围空间管制，应当充分考虑到城镇工矿和农村居民点用地的扩展边界，明确管制规则和监管措施，控制城乡建设用地盲目无序扩张。在规划中要因地制宜，如借鉴《全国主体功能区规划》中的概念。即将待保护的城镇的空间管制区细化到分成“禁止建设区”、“限制建设区”、“适宜建设区”和“建成区”四类，按照这四类区域的控制，能从管理简化用地许可和备案的程序，同时还能强化跟踪监管。

3.2.3道路规划与耕地保护取舍

在道路规划中，应实现最严格的耕地保护制度。在进行道路项目规划前，应当扎实地进行调查研究与充分的科学论证，提高规划的科学性、准确性，综合考虑环境、耕地保护等方面的问题。对新规划的道路，应该考虑当地社会和经济发展需要，充分考虑现有路网以及规划路网的合理性，避免重复建设、避免浪费土地资源，尤其是要避免破坏耕地。

结束语

由于我国土地资源的限制，当在开发和利用的过程汇总要综合考虑自然、经济以及社会的目标，从而更好地体现出土地利用总体规划与城市总体规划“两规合一”体系统一土地总体利用和城市规划的目标，最终为实现生态的保护、资源、社会以及经济的协调发展奠定坚实的基础。

参考文献

[1]彭雪雪.浅析国内“多规融合”的发展思路[J].江西建材，2017（20）：34.

[2]熊健，范宇，金岚.从“两规合一”到“多规合一”——上海城乡空间治理方式改革与创新[J].城市规划，2017，41（08）：29-37.

（作者单位：1.2郑州中克农业科技咨询有限公司；3.4.5郑州华源土地利用遥感技术有限公司）