设计建造与公私合伙伴关系：关于大型基础设施项目的成本超支风险管理

刘浩峰

摘要：对于业主来说，成本超支风险一直是一个值得关注的问题。业主的关注推进了大型基础设施项目实际实施过程的创新，从而更切合实际地识别和量化项目的成本风险和进度风险，并且有助于项目参与者审慎地分配这些风险。设计-建造（DB）和公私伙伴关系（P3）模式为业主提供了向私营部门参与者转移大量设计和施工风险的机会。检查业主在实现风险管控中采取的措施以及这些措施是否提高了业主成本超支的风险是很有必要的。许多业主的采购、合同和其他措施可能将成本超支的风险留在或者巧妙地返还给了业主自身。尽管许多业主认为DB和P3s模式是向私营部门转移重大设计和施工成本超支风险的机会，但经过本文的分析，风险分配不均衡，以及不当的采购、承包和实施做法，仍可能导致将超支风险保留或者重新返还给项目业主。

关键词：设计-建造；超支风险；设计-招标-建造

引言

基础设施建设和其他复杂的大型项目的成本超支经验已经很多[1]，其中在很多情况下，实际成本比初始预算大约增加了一倍。大型项目超支的原因多种多样，在许多情况下，这些原因涉及项目的规模、复杂性和长期时间框架等。本论文重点关注大型基础设施项目，以及成本超支的两个重要原因：（i）设计缺陷；（ii）地下条件的差异。在美国，大量的成本超支案例都使用了设计-投标-建造的方法。很多情况下，由设计缺陷导致的成本超支风险由业主承担。或者根据特定的风险分配合同制度，不同的地下条件而导致的成本增加也由业主承担。

为了应对大型项目的成本超支，最近几十年已经实施了一些积极的管理实践，包括诸如合伙、战略团队联合、风险管理、改进承包、基于风险的成本确认方法等管理策略，以及更好的沟通和公共宣传方法[2]。这些方法在多大程度上减轻了业主的成本超支风险仍在评估中。但业主对成本超支的关注度大大提高，增加了这些方法的使用。除了以上方法，业主还利用其他交付和融资方法，如DB[3]和P3s，作为额外的战略规划和合同机制，旨在减少他们在大型基础设施项目上的成本超支风险[4]。这类方法为业主提供了将风险转移出去的机会，业主可以大量转移设计缺陷以及不同地下条件造成的风险。

为了控制业主成本超支风险，DB和P3采购和承包规定通常不承认业主提供的任何设计或地下信息的准确性或完整性，并否定对业主提供的设计或地下信息的任何依赖权；在许多情况下，限制或去除基于设计缺陷或不同的地下条件的调整；以及迫使设计-建造者在设计建造过程中不得超过限定的最高价格范围。

审慎地看，这些规定可能导致绝对的结论：业主可以合法并有效地将由设计缺陷和不同的地下条件导致的费用超支分配给承包商（即DB中的设计建造商和P3s中的特许公司）。然而头疼的问题是，这些采购和承包在多大程度上能够真正地，合法地使业主最终免受DB和P3模式的大型基础设施项目的成本超支风险[5]。

一、大型基础设施项目模式问题

大型基础设施项目设计-招标-建造（DBB）模式问题

DBB模式是耗时的，因为所有规划和设计工作必须在开始投标和随后的建设工作之前完成，这也就意味着，存在未来不确定性和大型项目的复杂性而产生问题的重大风险。DBB项目通常有大量的投标人。这有时意味着创新的施工技术（并非所有承包商都能得到）不能包括在设计中，从而可能降低业主投资带来的收益。当使用DBB时，设计和施工必须按顺序进行，这就使可以实现节约的时间表变得不可能，因为将设计阶段（最起码是早期的设计阶段）和施工阶段同时进行才能实现时间上的节省。承包商不参与设计造成了施工过程中业主和承包商的对抗。这常常导致施工期间的成本大幅增加，施工进度延后等本可以避免的变化。这些情况经常发生在非生产性、低效率、对抗性的工作环境中，从而导致索赔、纠纷和昂贵的诉讼费。

大型基础设施项目DB模式问题

DB模式也有很多因素不可控，包括材料的质量、结构的类型以及将要使用的特定设备，例如隧道掘进机，DB模式过程中，项目业主必须放弃对这些因素的控制。在竞争环境中，DB模式的承包商通常优先考虑最小成本（与最佳价值合同方法相反），但是承包商的选择可能不是业主在DBB环境中会做出的选择，并且承包商的选择可能影响项目质量或适用性，从而降低项目业主投资带来的收益。此外，在放弃对最终设计的控制时，业主可能不对项目保持适当或充分的问责制。

二、大型基础设施项目风险分配

1、大型基础设施项目DBB模式设计缺陷风险分配

在大多数大型基础设施项目中，尤其是涉及重大地下工程的大型项目，设计缺陷和地下条件的变化共同代表了设计和施工过程中主要的风险因素。在DBB模式中，业主通常控制和规定与永久项目工作有关的定义，细节，强制准则，以及设计开发和确定最终过程的标准。DBB模式中将设计缺陷风险分配给业主的原则，即由于业主控制设计过程，因此业主向承包商默认保证，其对设计的准确性、适用性、完整性，以及对最终设计的可施工性负法律责任。在DBB模式中，承包商在设计开发中的角色通常是被動的；承包商必须根据业主提供和规定的设计细节进行施工。因此，作为合同文件要求的一部分，大多数法律制度将工程设计的充分性、适用性和可施工性的风险和责任分配给业主。DBB中部分职责可能被转移，比如承包商被委托负责设计永久项目工程的一部分。

2、大型基础设施项目DBB模式地下条件风险分配

在DBB基础设施项目中，遇到与合同文件中明显不同的地下条件时，通常努力分担成本和时间带来的风险[6]。在许多情况下，公共项目的地下条件风险分担是由法定或其他法律要求规定的。在主要的地下基础设施项目中，地下条件变化的风险分配由以下因素的相互依赖而变得复杂：（a）施工前地下调查的范围和质量；（b）与最终设计方案有关的可用地下数据的评估；（c）永久工程最终设计方案的细节；（d）与预期的地下条件有关的最终设计方案的选择；（e）承包商的施工方法以及在施工中使用的设备。（a）、（b）、（c）和（d）通常属于DBB中业主的专属控制和责任，而（e）通常属于承包商的专属责任[7]。然而，由于（a）、（b）、（c）、（d）和（e）在涉及重大地下工程的DBB基础设施项目中的相互关系和相互依存性，对业主和承包商之间所要承担的风险和责任的评估和确定是很复杂的事情，是极大的挑战。

3、大型基础设施项目DB模式设计缺陷风险分配

许多大型项目业主被DB和P3所吸引，因为它们可以显著地遏制（如果不能消除）成本超支的风险，特别是有关设计缺陷和地下条件的风险。DB和P3模式旨在将设计缺陷风险从业主转移到设计构建者，因为在DB中，设计构建者根据合同对设计缺陷负责。设计建造者对设计缺陷风险的承担是合理的，因为设计建造者有能力控制设计的发展和最终完成，并能在设计开发中运用实质性的、独立的专业判断、具有自由裁量权和创新能力。一般来说，DB和P3模式中的采购和承包风险分配方法以以下方式实现：

1）业主准备概念性或初步设计标准或准则，这些标准界定了最终设计的最低和强制性要求（“业主设计要求”）；

2）业主放弃在采购中的设计权利；

3）业主对设计建造者的设计提交书的审查（不接受）权力限于评估是否符合业主的设计要求；而设计建造者负责最终设计的充分性、适用性、可施工性和最终设计的效果，符合专业和合同标准（包括目的要求）[7]。

这种采购和合同框架的基本原则是，业主将对设计开发和规定进行有限的控制，并且进行最低程度的参与；设计建造者在设计开发中更为实质和全面的作用，以及在实现业主设计要求方面进行独立专业判断、自由裁量和创新的能力。简而言之，在设计开发过程中，在设计建造者的预期控制程度和合同分配方面，适当性风险分配是合理的。

4、大型基础设施项目DB模式地下条件风险分配

在涉及地下工程的DB和P3大型项目中，采购和合同文件不仅包括业主设计要求，在某些情况下，还可能提供一些地下数据和报告。在DB和P3基础设施大型项目的背景下概括地下条件风险分配的框架是具有挑战性的，因为方法中存在很多可变性和可选性。例如：

·业主可提供或多或少的地下信息。

·业主可能会也可能不会否定（全部或部分）设计建造者依赖业主提供的地下信息的权利。

·合同文件可能包括也可能不包括岩土工程报告，其中包括由业主的顾问工程师编写的岩土工程基线报告。

·合同文件可能包括也可能不包括如下规定：提供时间或成本的公平调整机会，允许因地下条件存在实质性差异而进行风险分担。

这些不同的方法将对业主和DB中的设计建造者之间的地下条件风险分配产生重大的潜在影响。

在其它地下项目中，业主可以以更传统的方式来启动项目，其中带领进行地下调查和评估以及初步设计开发的过程，并邀请公认的设计建造者参与这些过程，目的是随后与该设计建造者签订DB合同。这种方法被称为“渐进式”DB。“渐进式”DB方法允许业主和设计建造者合作（a）确定地下调查的范围；（b）评估该调查的结果；（c）制定一项被认为与调查和评估相适合且匹配的设计；以及（d）为设计适当性和地下条件制定合同风险分配方法。

“渐进式”DB方法旨在改进过程和时间点，在这些过程和时间点可以通知和确定关于设计适当性和地下条件风险分配的最终合同决策。通过提供一种有意义且动态的方法来实现改进，在该方法中，关于与设计和地下条件有关的相互关系和相互依赖性方面，合同上提供更多的“实时”机会在业主和设计建造者的作用和责任之间进行同步交互和协作，以便为公平和平衡的合同风险分配提供更加完善、灵敏和具体的方法。在渐进式”DB方法的背景下，合同风险分配决策的具体化、清晰度和文档化可以通过业主和设计建造者合作编制岩土基线报告而得到加强。

DB和P3中的地下条件风险分配通过各种特定项目方法来适当地完成，这些方法应谨慎考虑业主和设计建造者各自特定的作用、责任和风险，所有这些都在其它特定项目因素和考虑事项的背景下加以考虑 [7]。地下条件风险分配方法的这种变化程度本身并不成问题；关键在于决策过程的质量和责任意识，这些决策是关于所选择的方法，特别是关于作用、责任和风险的相互关系和平衡，其中应保证风险分配的公平性。

三、大型基础设施项目：经验教训、改进规划和风险管理实践

本文列举了一些业主可采取的措施。

1、管理

·大型项目各不相同，需要有针对性的管理、项目特定的程序和执行。

·必须得到公众利益相关者的支持，及早积极地沟通业主的计划、目的和目标以及预计成本。

·使项目团队与关键目的和目标、执行措施、关键活动、共同价值观和问题解决方案（合作要素）保持一致。

·团队协调对于具有多个公共实体的大型项目至关重要。

·大型项目工作人员和长期业主工作人员之间的联系和协调很困难---两种文化都需要相互尊重，而且必须解决他们的具体目的和目标。

·“普通”项目的程序可能不適合大型项目。

·传统智慧可能无法为先进的地下结构提供最佳解决方案。“我们一直这样做”并不是使用现有程序的正当理由---通常情况下，需要开发和审查新的方法。

·战略技术咨询团队将为业主的能力增加专业知识。

2、成本和风险

·对核定预算的承诺和关注是至关重要的，需要综合流程来支持管理层编制预算。

·必须在设计中进行持续的风险管理---概率成本估算输入、风险缓解和投标人的风险投入。

·风险管理需要在施工阶段开放，以便管理业主、承包商和接口风险。

·考虑低概率/高后果风险是必需且重要的。如何管理和解决这些风险尚不清楚。

·以合作的关系，业主和承包商可以有效地解决困难的施工和合同问题、积极解决风险并最大限度地降低成本超支。

·使用最佳风险管理实践，例如遵守隧道的JTJ04294技术规范，可以更好地了解潜在风险、改进风险缓解并考虑相关/相依性风险情景。

3、承包方法

··应考虑承包方法的范围（例如DBB、DB、P3或联合承包（关联承包））并与项目需求相匹配。

·潜在投标人的投入对于完善合同条款、应对突发事件和补贴以及营造公平竞争的投标环境是必要的。

四、结论：前进的道路

DB和P3在基础设施大型项目的交付方面已经取得了突出和持续的地位。业主适当且有效地选择DB和P3来控制其成本超支风险。也就是说，风险分配公平的基本原则适用于DB和P3，就像适用于DBB一样，而且已经证明是有价值的。在合同和实际中，业主和设计建造者各自的作用、责任和风险控制之間的平衡对于实现DB和P3基础设施大型项目中设计缺陷和地下条件风险分配的公平性至关重要。

DB和P3中业主的不平衡合同和执行实践会严重影响设计适当性和地下条件风险分配，这可能会导致对大型项目业主的成本超支风险进行重新分配或逆转，并导致业主成本控制目标不能实现。指导方针不仅应关注合同条款，还应注重为DB和P3中的执行实践提供建议，这些建议与项目参与者各自的合同作用和责任以及风险分配的公平和平衡原则相一致。

参考文献

[1]张尚，申燕.设计-建造模式的最优实践准则研究[J].建筑经济，2017，38（07）：26-29.

[2]周峰. 宁波建工股份有限公司工程总承包模式研究[D].宁波大学，2014.

[3]张尚，任宏，Albert P.C.Chan.设计-建造总承包管理的国际研究进展（二）——基于研究主题的文献综述[J].建筑经济，2014，35（11）：5-10.

[4]张尚.设计—建造承包商的设计管理研究[J].国际经济合作，2008（11）：74-81.

[5]John Reilly P E，Eng C P，Hatem D J，et al. Design and Construction Management Professional Reporter[J]. 2017.

[6] Hatem，D.（2017）. Risk Allocation and Professional Liability Issues for Consulting Engineers on P3 and Design-Build Projects. In：D. Hatem & P. Gary，ed.，Public-Private Partnerships and Design-Build：Opportunities and Risks for Consulting Engineers[J]，2nd ed. Washington：American Council of Engineering Companies，pp. 343-562.

[7] Briglia，S. & Loulakis，M.，Geotechnical Risk Allocation on Design-Build Construction Projects：The Apple Doesnt Fall Far From the Tree，Journal of the ACCL，Vol. 11，No. 2，（2017）.

（作者单位：郑州大学 管理工程学院）