重视发挥新乡贤参与乡村治理的作用

■杜学峰

治理有效是乡村振兴的重要基础和价值目标。新时代城乡融合发展进入新阶段，城乡人口流动性增强，部分农村劳动力会继续向城市转移，部分城市人口会下乡，农村人口结构、治理结构将更加复杂。要有效调动、高效组织各类主体参与乡村振兴，需要构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。治理有效，明确了要如何凝聚农村各方力量实现振兴的问题。近年来，一支重要的社会力量在乡村发展中兴起，并以多种形式和渠道参与到乡村振兴的各个方面，为乡村治理和乡村建设提供重要的支撑。各级党委政府要及时总结经验，通过制度设计和平台搭建等方式，积极支持、正确引导这支力量，充分发挥好他们在乡村治理中的作用。

一、当下的乡村治理需要新的思维

乡村治理是国家治理的重要基础和组成部分，乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新中国的乡村治理经历了从人民公社模式到“乡政村治”模式的历史变迁和结构转型。观察改革开放以来的中国乡村治理，可以发现，村民自治作为推进农村基层民主政治建设的一种制度设计，是乡村治理的基础环节，尽管曾经发挥过一定的作用，但也存在着制度失灵的问题，包括最基础的“四个民主”的制度设计在乡村也无法真正落地。

长期以来，农村基层治理只是在实践环节做了一些修修补补的工作，并没有从根本上对乡村建设和发展进行过认真深刻的整体思考。反思下来看，我们过去在治理思维上存在严重偏差，导致理论分析和实际操作都基本脱离中国农村社会的实际。在新的历史阶段，乡村治理要有新的思维，这就是要实事求是地认识城市社会与乡村社会的区别，采取不同于城市社会并切实体现乡村特点的治理方式。城市社会与乡村社会最大的区别是什么呢？乡村是熟人社会，城市是生人社会，这是认识与探讨乡村治理的大前提，若离开了这个大前提，就会机械地把城市治理模式直接套用到乡村治理之中，从而导致乡村治理失效现象的产生。

从乡村是熟人社会这个大逻辑前提出发，反思20世纪90年代以来中国乡村治理失灵的根本症结，以一种新思维、新思路去探索中国乡村社会治理之路，党的十九大报告第一次明确提出了乡村治理的自治、法治、德治相结合的治理体系。

为什么简单依托单一的以“四个民主”为支撑的村民自治难以实现转型变革中中国乡村的有效治理？一方面，与中国乡村文化和治理传统有关。与西方法治主导的民主式制度治理之路不同，中国古代乡村社会在几千年的文明演化中，基于中国乡村社会所特有的熟人关系社会，走出了一条符合我国传统文化和治理实践需要的德治主导式推举制度之路。传统的中国乡村是一个以血缘关系为纽带的熟人社会，群落式的居住方式和相对开放的交往方式，使得在这样一个小规模的熟人社会中，私人领域与公共空间边界是相当模糊的。谁成为管理者不需要通过优胜劣汰及投票竞争来决定，而是由这个乡村最有威望的长老会来推荐管理者，经过千百年的实践检验，民主协商推荐制无疑是乡村社会中最有效的社会治理模式。

另一方面，与我们的思维模式一直停留在城市社会治理有关。过去20多年，我们在农村管理上试图借鉴适应城市陌生社会管理的方式，当然被认为最好的是西方那套基于选举民主为核心的自治模式。实践下来，适应生人社会治理的制度设计，在中国乡村社会却难落地和易失灵，这并非因为中国农民愚昧、素质低、民主意识差，而是它与中国乡村的熟人社会不相适应。这种简单地将适应于生人社会的治理制度，机械地植入熟人社会治理之中，是导致民主选举为基础的村民自治在乡村治理中效果打折扣的根本性原因。

当然，村民自治制度的价值也是不容置疑的。自治作为一种治理力量，对于社会秩序获得和社会进步发展不可或缺。按照学者徐勇的理解，我国之所以选择村民自治制度，在于这一制度内含的自治所具有的特殊价值和力量：其一是社会内在的力量；其二是低成本的社会组织和治理；其三是现代国家治理的基础。相对而言，于建嵘则更看重其民主启蒙和权利觉醒的政治价值。村民自治制度存在着内在的价值，村民自治并非“已经死亡”，而在注入民主力量之后，“失落的自治”将获得新生。正是基于其内在的价值和力量，近年来各地在试图“找回自治”，通过改变外在的实现形式，从而使得村民自治制度在新的历史条件下获得其生命力。

中国乡村社会同样需要民主。追求民主、法治、公平与正义是任何一个社会组织都应孜孜以求的奋斗目标，但达到民主、法治、公平与正义的方式和路径却是多样化的。虽然当代中国乡村已经不是完全意义上的传统熟人社会，而是一个比原来更加开放的乡村社会，但乡村熟人社会的基本特征没有改变。党的十九大报告提出的自治、法治与德治相结合的治理方式，正是适用于新时代中国乡村最有效的治理模式。

二、新乡贤是乡村治理一支重要力量

传统意义上的“乡贤”，是指在本地以德行著闻的人，谓之“乡绅”。作为传统乡村治理的中坚力量，乡绅长期以来成为“皇权不下县”的基层治理代理者，在维持国家秩序与汲取财税资源等方面成为官僚体系的有力协助者。“乡贤一度成为最基层的治理末梢”。所谓“乡绅治村”，发展久远自然成为一种文化传统。有学者根据其影响方式将历史上的“乡贤”，划分为品德高尚的乡贤、风节著闻的乡贤、文章显著的乡贤和政绩卓著的乡贤等几种类型。

从传统乡绅到现代乡贤，谓之“新乡贤”，其中存在着历史基因的延续并有所舍弃，归因于两者产生与运作的时代土壤有所变革。在这个维度上，现代新乡贤不仅具有历史合理性，而且具有现代适应性。新乡贤，主体是指从乡村走出去再回归乡土，以自己的经验、学识、专长、技艺、财富，以及文化修养和道德力量，参与农村建设和治理的贤达人士。也有学者将“乡贤”的范围从道德与才能的层面扩展到“名人”领域，尤其凸显“文化名人”。有的则将知识分子、退休官员、企业家和海外华人华侨等群体也纳入现代乡贤的主体范围，从而丰富了乡贤的研究对象。此外，就乡贤与乡村关系角度看，乡贤可以分为“本村在场”“本村不在场”“外部嵌入在场”“外部嵌入不在场”等四种不同类型。从类型学意义上分析新乡贤在乡村治理中的作用及其路径或许更有现实价值。

如今，现实地看，在很多地方，活跃着一批新乡贤，他们是村居优秀基层干部、经济文化能人、回乡退休干部职工、道德模范和身边好人。他们在邻里间威望高、口碑好，用嘉言懿行垂范乡里，用乡情乡愁感染百姓，成为乡村治理中的一股新的力量。在乡村当地人心目中，“乡贤”是文明乡风的引导者、良好风尚的传播者、公益事业的带动者、矛盾纠纷的调处者、村居自治的推动者。

作为农村基层政治生活中一个引人注目的政治现象，新乡贤参与乡村治理，既有对传统乡绅治村在形式上的历史传承，又有内涵上的拓展、创新和超越。由于乡贤群体具有文化和历史特性，因而他们在乡村治理中发挥着不可替代的作用。在社会层面，可以有效化解乡村社会矛盾；在政治层面，有利于带动基层民主建设；在经济层面，有利于提升乡村公共服务水平；在文化层面，有利于传承和践行优秀传统文化以及社会主义核心价值观。从实际运作来看，乡贤在乡村治理中的行为主要体现在民情联络、矛盾调解、行为引领、话语宣传等方面，所产生的效果主要包括提升乡村公共产品供给绩效、增强乡村公共性的培育程度、提升乡村公共秩序的维护能力以及增强公共话语的宣讲效力等方面。

三、上海乡贤参与乡村治理的探索与实践

重视乡贤文化研究和推广，始于浙江上虞。如今各地都在积极探索新乡贤参与乡村振兴的路径和机制，积累了不少经验。上海郊区在将乡贤引入基层治理方面做了很多卓有成效的探索。以奉贤为例，从2015年，当地政府就开始从制度设计层面推动乡贤参与城乡社区治理。当年10月，奉贤区出台了《关于推动乡贤参与城乡社区治理的实施方案》，通过建立保障、激励和评价机制，培育有影响力并且扎根村居社区的社会力量，形成村居党组织、村居委会、村居社会力量和村居民共同参与社区治理的工作格局。

今天，一大批成长于乡土、奉献于乡里的新乡贤走进人们视野。他们怀着浓浓的乡情，在引导文明乡风、传播良好风尚、带动公益事业、调处矛盾纠纷、推动村居自治中发光发热，树立起了奉贤乡村治理现代化的样板。

其一，帮扶村民解难题。在庄行镇马路村，村民们有两难，一是老年人吃饭、娱乐、休闲难，二是闲散人员再就业难。作为村里乡贤，上海辉贤波尔山羊合作社理事长金德辉主动接了这桩难事。针对吃饭、娱乐、休闲难，他献出老宅，改建成睦邻点，引入助餐、服务、娱乐等各类公益性服务，为老人解难。针对再就业难，他在合作社里腾出岗位，根据闲散人员特长进行招聘。40多岁的丁辉荣有厨师证，就聘用他为合作社的厨师；57岁的杨书昌擅长绿化养护，就让他管理合作社的树木，不少就业者很快找回人生的自信。受益者张洪明说：“是德辉帮助我走出了人生的低谷，现在，我已经被提拔做了合作社的组长了。”

其二，协调矛盾促和谐。过去，许多情况下，由于村民往往过多考虑自身利益，村干部做群众工作难度大、有阻力。如今，有乡贤出面做中间人，事情就会很容易解决。在乡贤带动下，乡村自治氛围越来越活跃，很多村民乐当志愿者，为他人做贡献，村里“小老人助老老人”等邻里互助这样的良好风气蔚然成风。

其三，服务民生做贡献。在青村，有一个小群体，即曾为经济社会发展做出过贡献的女干部，平均年龄70岁左右，年龄最大的已经90多岁了。这些人退休以后，部分因疾病等各种原因在经济和精神心理等方面遇到困扰，生活不尽如人意，但当地政府层面又难有精力兼顾，这便成了民生保障的空白点。作为青村镇的乡贤，57岁的赵幼梅创办了奉贤区华盛社会工作服务中心，在全镇发起一项名为“温暖你的心”——关爱困难老妇女干部的公益项目，以社会组织的形式，为政府补上这块“短板”，成为当地政府民生保障方面一只“延长的手”。

其四，宣讲政策引领人。76岁的施於民是庄行镇杨溇村“出镜率”最高的乡贤，退休前担任过干部，退伍前曾任空军轰炸机领航员、领航参谋，光是自己的故事就足够新奇、刺激。2016年加入杨溇的乡贤队伍后，主动要求结合特长，负责村里宣讲工作。两年时间，施於民在杨溇村累计开过50堂课、4场故事会，几乎家家户户都能认出这个时常骑着电瓶车、头发雪白的老爷子。他仅凭一张嘴，讲活了党的政策；讲美丽乡村不照本宣科，讲文明创建拿亲身经历说事，村民爱听他的故事，也爱听他的道理。

四、发挥好新乡贤在乡村治理中的积极作用

在全力推进乡村振兴战略中，要充分重视并切实发挥好乡贤这支力量的重要作用。就参与乡村治理，我们建议要从以下几个方面着力。

（一）重视并挖掘好乡贤参与治理的功能价值

随着我国农村城市化的迅猛发展，乡村治理人才流失、主体弱化、对象多元化、环境复杂化等问题凸显，乡贤文化在乡村治理中的作用越来越强大。当前乡村治理体制的转换激活了新乡贤，新乡贤参与乡村协同治理，能够发挥其突破体制约束、完善资源配置机制、弥补乡村治理人才短缺等方面的优势，在协同治理中能够起到“帮、扶、带”的作用，发挥“喉舌”和“解压器”功能，成为民众与外界的桥梁，引领民众团结互助，强化基层党的建设。因此，要进一步加大对乡贤的引导和培育力度，建立乡贤培育体系，储备乡贤人才；为乡贤参与乡村发展构建更多平台，将乡贤的乡愁、乡情引导到乡贤反哺家乡、奉献乡里、服务乡村上来，鼓励他们积极参与乡村治理，在推动乡村现代化以及全方位的发展中发挥作用。

（二）探索新乡贤参与农村治理的路径方式

1.党建引路搭平台，凝心聚力谋发展。积极探索“村党组织+乡贤”乡村治理模式，党组织要主动做好引领、协调和凝聚乡贤的工作。通过开展多种形式的活动，以乡愁凝聚乡贤，鼓励乡贤以自己的经验、学识开展走访、调研，针对美丽乡村、脱贫帮扶、村集体投资等重大课题，提出意见建议。以党建引领进一步整合资源，根据乡贤骨干各自的特长，发挥其亲缘、人缘、地缘优势，动员一切力量，积极参与社会治理。

2.建立完善参与机制，畅通乡贤治村渠道。乡贤力量来到乡村，要发挥作用，必须要有平台和机制。要通过建立组织，设计载体，形成制度，引导乡贤参事议事。比如建立乡贤议事会、乡贤联谊会、乡贤工作室等等，名称叫法不是重要的，明确做什么和怎么做是关键。基层实践中，做什么问题上可以明确乡贤在推进乡风文明、参与村级公共事务管理、为村“两委”提供决策咨询、维护公序良俗等方面的主要职责任务；在环境整治、拆除违章建筑、建设美丽乡村上献计献策，有力出力，有钱出钱。怎么做，可以探索多渠道多形式发现和培育新乡贤，不断扩大乡贤群体，增强服务乡村发展的力量；汇集新乡贤，设立党小组，聚集党员骨干，定期开展活动，将乡贤们紧紧凝聚在一起，形成合力；通过定期召开联谊会、座谈会，经常性个别沟通请教，让乡贤在乡村治理和乡村建设各项工作中真正发挥作用。

（三）破解乡贤参与乡村治理面临的新问题

近年来，在实践层面，各级党委政府坚持党建引领，推动乡贤参与乡村治理做了不少探索。比如，发现和培育在地乡镇、村居的乡贤能人，带动帮扶，为村民排忧解难；组建农村乡贤队伍、设立乡贤联谊会、建立乡贤工作室等方式，发挥在外乡贤和党员的优势和作用，通过乡贤力量，反哺农村发展，带动农民致富等等。在理论研究层面，乡贤文化研究成果的确不少，也不凡有很多真知灼见，但是从新乡贤如何更好地参与农村社区治理来看研究尚有不足之处。一是农村逐渐“社区化”管理后，乡贤如何在其中扮演好乡村治理的过渡性的角色，过去农村是依靠人情建立起来的社会信任和契约。但现代的社区化管理是在规则意识上建立起来的，这种结构性的转变，新乡贤如何应对和调适。二是在社会主要矛盾转向人们对美好生活向往的基础上，农村社会的美好向往包括哪些内涵，新乡贤可以在哪些方面促进这些美好生活的形成。三是新乡贤如何处理好与农村社区行政主体的关系，两者如何在农村社区治理中协调配合。这些问题还需要进一步深入研究和在实践中破解。