论习近平关于加强和改进统一战线工作的重要思想的法治思维

朱小宝

摘 要：习近平关于加强和改进统一战线工作的重要思想闪耀着科学思维方法的光辉，蕴含着法治思维这一“现代治理首要思维”。这一重要思想所浸润的法治思维主要体现在尊崇宪法法律、完善法规制度、注重法治宣传、自觉学法守法护法用法等四个方面。新时代要善于运用法治思维推进统一战线各领域工作，助推统一战线工作法治化进程，推进法治中国建设宏伟目标，奋力开创统战工作新局面。

关键词：习近平;统一战线思想;法治思维

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.06.005

[中图分类号]D613      [文献标识码]A  [文章编号]1009-0339（2019）06-0023-06

统一战线是中国革命、建设和改革事业取得胜利的重要法宝。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从战略高度对新时代统一战线工作进行了部署，提出了一系列关于统一战线的新思想新观点新论断，形成了习近平关于加强和改进统一战线工作的重要思想，为新时代统一战线工作指明了前进方向，提供了行动指南和根本遵循。这一重要思想闪耀着科学思维方法的光芒，其中一项就是法治思维。法治思维是推进新时代统一战线工作法治化的重要思维，也是“现代治理的首要思维”[1]，对其加以研究，具有重要实践意义。

一、法治思维是加强和改进新时代统一战线工作的重要思维

法治思维就是将法律作为判断是非和处理事务的准绳，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解决问题和推进工作。法治思维是一种规则思维、程序思维、平衡思维、制度思维、理性思维，是一种尊法、学法、懂法、守法、用法的思维。党的十八大以来，习近平将依法治国方略融入统一战线工作，将法治思维与统一战线相结合，构成了习近平关于加强和改进统一战线工作的重要思想的基本组成部分和鲜明特色。这一重要思想的法治思维主要体现在以下四个方面。

（一）尊崇宪法法律

宪法是国家的根本大法，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。习近平对于宪法的尊崇已经在多个重要场合反复强调和体现。他指出：“全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”[2]这一重要思想观念，在统一战线实践中也同样生动体现。

2013年，习近平首次提出“建设法治中国”的宏伟目标;2014年，党的十八届四中全会发出“为建设法治中国而奋斗”的号召;2017年，党的十九大进一步对法治中国建设作出战略部署。在建设法治中国的新征程中，统一战线也与时代同步伐。法治思维的一个重要特征就是尊崇宪法和法律。习近平多次强调，要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。2017年，在中南海党外人士座谈会上，习近平又再次强调了宪法的重要地位，指出“宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，是党和人民意志的集中体现。新中国成立以来特别是改革开放近40年来，宪法在我们党治国理政实践中发挥了十分重要的作用。中共十八大以来，中共中央多次强调，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”，他同时希望党外人士能够“增强法治意识、强化法治观念，尊崇并带头遵守宪法法律，带动广大成员成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”[3]。2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了宪法修正案草案，在同年召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平明确指出，要坚持依宪治国、依宪执政，强调依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。这一观点始终贯穿于习近平重要论述的始终。2018年3月17日，习近平当选为中华人民共和国主席后，率先垂范，按照宪法的规定，在几千名全国人大代表面前庄严地进行宪法宣誓，以党和国家最高领导人的身份带头践行宪法。在统一战线工作方面，习近平也要求尊崇宪法法律。如关于西藏工作，习近平提出“依法治藏”“就是要维护宪法法律权威，坚持法律面前人人平等”[4];关于宗教工作，他提出要“遵守国家法律法规，自觉接受国家依法管理”[5];关于港澳工作，在党的十九大报告中，习近平指出要牢牢掌握宪法和基本法赋予的中央对香港、澳门全面管治权，严格依照宪法和基本法办事，完善与基本法实施相关的制度和机制，确保“一国两制”方针不变形、不走样，等等。概括起来就是一句话，尊崇宪法法律，严格依法办事。“遵守宪法法律是公民的基本义务，不允许有法外之地、法外之人、法外之教”[6]。

（二）完善法规制度

欲知平直，则必准绳;欲知方圆，则必规矩。统一战线要巩固和发展，就必须制定相关的基本行为规范，以习近平同志为核心的党中央高度重视此项工作。2015年9月，中共中央颁布了具有里程碑意义的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，这是中国共产党关于统一战线工作的第一部党内法规，是新时代开展统战工作的“根本之法”，为新时代统一战线事业发展提供了政治、组织和法治上的保障。党的十八大以来，党中央不仅在理论上强调完善统战工作法规制度，而且在实践层面大力推进相关法规制度建设，先后印发了一系列重要文件，如2015年印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》，这三个文件有力促进了社会主义协商民主广泛多层制度化发展;2016年、2017年，先后印发《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》《中共中央国务院关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》，对于实现非公有制经济领域“两个健康”具有重要意义;2016年印发《中共中央国务院关于加强和改进新形势下宗教工作的意见》，2018年2月修订施行的《宗教事务条例》，对于做好宗教工作具有根本指导意义;2018年印发《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，对加强人民政协党的建设给予明确规定，有利于进一步发挥人民政协的专门协商机构作用;2018年12月印发《社会主义学院工作条例》，这是第一部由党中央制定的关于社会主义学院工作的党内法规，为推进社会主义学院工作科学化制度化规范化指明了前进方向，提供了根本遵循。除此之外，在2018年通过的《中华人民共和国宪法修正案》中，从宪法高度明确了爱国统一战线的新要求，进一步充实和完善了统一战线相关内容，例如爱国统一战线从“四者联盟”到“五者联盟”，民族关系方面增加“和谐”一词等内容。上述宪法规定、党内法规制度和国家法律法规的制定和实施，进一步推动着新时代统一战线工作迈向制度化、规范化、程序化，为新时代统一战线工作的开展提供了重要宪法支持和法律保障。

（三）注重法治宣传

各级领导干部法治思维和依法治国能力的强弱，直接影响着党的执政根基和国家的长治久安。法治宣传教育，是普法工作的重要一环。民众欲守法，首先必知法。这是推进依法治国的重要基础性工作。关于法治宣传教育，在宗教工作领域体现也尤为突出。习近平指出，要“深入开展法治宣传教育，教育引导广大信教群众正确认识和处理国法和教规的关系，提高法治观念”“要广泛宣传党关于宗教问题的理论和方针政策，宣传宗教相关法律法规，加强宗教方面宣传舆论引导”[5]。可见，习近平是把开展法治宣传教育作为提高宗教工作法治化水平的重要一环来考量的。在统一战线领域开展法治宣传，离不开共识教育的助力，因此，在党的第一部关于社会主义学院工作的党内法规《社会主义学院工作条例》中，明确规定了社会主义学院的培训目标是“确保各级统战干部……熟悉党的统一战线理论和方针政策以及法律法规，掌握统战工作方式方法”[7]。这里不仅涵盖了宪法和党内法规，还包括统一战线各领域的法律法规，如涉及社会主义协商民主的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》，涉及宗教事务的《宗教事务条例》，涉及民族事务的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》，等等。在社会主义学院进行法治宣传教育，更具有长远性和全局性。社会主义学院是“中国共产党领导的统一战线性质的政治学院，是民主党派和无党派人士的联合党校，是统一战线人才教育培养的主阵地，是开展党的统一战线工作的重要部门，是党和国家干部教育培训体系的重要组成部分”[7]，这个定位就决定了社会主义学院在统一战线法治宣传教育方面的重要阵地作用。

（四）自觉学法、守法、护法、用法

一是注重程序正义。程序正义是法治思维的核心要义，是人治与法治、专制与民主的分水岭，其核心和基点在于尊重当事人的尊严、自由和权利。社会主义协商民主是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，它丰富了民主形式，拓宽了民主渠道，深化了民主内涵，体现了民众利益。在庆祝中国共产党成立95周年大会上，习近平提出要“发展社会主义协商民主，巩固和扩大人民群众有序政治参与”[8]。他还要求中国共产党的各级组织特别是领导干部“要以开阔的胸襟、平等的心态、民主的作风广纳群言、广集众智，丰富协商民主形式，增强民主协商实效”[9]。这实际上是希望中共方面能够改进作风，以包容、平等的心態对待党外人士，尊重对方，这正是法治程序正义的体现。习近平提出，“必须构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[10]。在《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中，明确规定“中央和地方各级党委应当按照规定程序开展政党协商”。与此同时，在党的十八大以来中央印发的各项有关协商民主的文件中，都有协商民主程序正义的明确规定。这就对社会主义协商民主的发展具有重要助推作用。习近平对党外民主监督十分重视。在新修订的《中国共产党党章》中，明确规定要“广开言路，建立健全民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的制度和程序”。在非公有制经济领域，要求做好非公有制经济人士政治安排，但必须“坚持标准、严格程序、认真考察，做好综合评价，一个入口，一套标准，凡进必评”，从而真正“把那些思想政治强、行业代表性强、参政议政能力强、社会信誉好的非公有制经济代表人士推荐出来”[6];要积极“引导非公有制经济人士依法诚信经营，了解反映非公有制经济人士诉求，帮助其依照法定程序维护合法权益”[11]。程序正义的另一关键点是尊重合法权利，保障合法权益，“充分发扬民主、尊重包容差异”[6]。对党外人士，“要多接触、多谈心、多帮助，讲尊重、讲平等、讲诚恳，不随意伤害对方自尊心，不以势压人”[6]。对宗教信仰，要“尊重和保护公民信仰宗教和不信仰宗教的权利”[11]。

二是严格依法办事。宪法和法律的生命力在于实施。2017年习近平在同党外人士座谈时强调：“希望大家善用法治思维想问题、作判断、出措施，以法治凝聚共识、规范发展、化解矛盾、保障和谐，为实现中华民族伟大复兴凝聚人心、汇聚力量。”[3]就是希望党外人士能够学法守法用法。习近平在中央统战工作会议讲话中，要求各级领导干部带头学习宣传和贯彻落实统一战线政策法规。这就抓住了统一战线工作法治化进程的“关键少数”。他十分强调依法办事，如在谈到非公有制经济时，指出企业经营如果遇到政府工作人员故意刁难或者不作为时，可以向有关部门举报，“运用法律武器维护自身合法权益”;要“引导非公有制经济人士爱国、敬业、创新、守法、诚信、贡献，做合格的中国特色社会主义事业建设者”[6]。讲到宗教工作时，他提出“要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务”“积极引导宗教与社会主义社会相适应，必须提高宗教工作法治化水平”“坚持保护合法、制止非法、遏制极端、抵御渗透、打击犯罪的原则……该保护的必须保护，该取缔的坚决取缔，该打击的依法打击”[6]。

三是督促检查落实。法律法规制定施行了，实施情况如何、成效怎样，这些需要做好督促检查工作。2015年印发施行的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确规定，中央成立统一战线工作领导小组，办公室设在中央统战部，对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行研究、协调指导和督促检查。同时明确中央和地方各级党委开展统战工作的主要职责包括“制定和贯彻统一战线方针政策，推动与统一战线相关的法律法规的制定，督促检查统一战线方针政策和相关法律法规的落实情况”“党委（党组）领导班子成员应当带头学习宣传和贯彻落实党的统一战线理论、方针、政策和法律法规”，明确统战部要“调查研究统一战线的理论、政策和法律法规，向党委全面反映统一战线情况，提出开展统一战线工作的意见和建议，组织协调统一战线政策和法律法规的贯彻落实，检查执行情况，协调统一战线各方面关系……调查研究民族、宗教工作的理论、方针、政策和法律法规，牵头协调检查落实情况”“会同有关部门对香港、澳门地区统一战线工作方针政策和法律法规进行调查研究”[11]。这些规定，是习近平关于加强和改进统一战线工作重要思想的法治思维的生动体现，有利于统一战线工作法律法规的严格落实，更好地开展统一战线工作。

二、善于运用法治思维推进新时代统一战线工作

推进新时代统一战线工作，要以习近平关于加强和改进统一战线工作的重要思想为指导，尤其是要善于运用其中所蕴含的法治精神、法治思维和法治方式来开展统一战线工作，不断提升统一战线工作的法治化水平，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化，巩固和扩大最广泛的爱国统一战线，实现中华民族伟大复兴中国梦贡献力量。

（一）加强统一战线工作法治化建设

以法治思维推进新时代统一战线工作，必须加强统一战线工作法治化建设，这是重要的基础工作，是统一战线参与和服务全面依法治国的重要一环。

1. 健全统一战线政策法律体系。新中国成立70年来，我国已基本形成了较为完备的统一战线法律法规体系。梳理我国现行成文法体系可以了解，当前我国统一战线主要领域在宪法和一些专门的法律法规中都有明确规定。在我国宪法中，统一战线“五大关系”均有涉及。在其他专门法律方面，民族方面有《中华人民共和国民族区域自治法》，宗教方面有《宗教事务条例》，在对台方面有《反分裂国家法》，等等。上文提到，党的十八大以来，党中央颁布了一系列有关统一战线的法律法规，统一战线法规体系建设已经取得了显著成就。但同时也存在一些不足，如“数量不多、层级很高、范围有限，实施不尽人意”等[12]。解决这些问题，需要进一步健全和完善统一战线政策法规体系。一是修订已过时的法律法规，跟上时代发展步伐;二是促进现有法律法规的贯彻落实，并将其细化、可操作化，使法律法规真正取得实效;三是根据世情国情民情统情的发展变化，结合统战工作实际，进一步细化规范协商民主、民主监督等程序设计，进一步加强对党外人士选拔任用、民族宗教工作等方面法律法规的修订和完善，扎实推进统战工作领域的立法工作，确保统战工作各领域做到全覆盖。同时，积极参与制定完善统战工作相关法律法规。

2. 提升统战干部依法办事能力。习近平多次指出，各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部的法治水平，一定程度上决定了法治国家建设水平。在统战工作领域，各级统战干部的法治水平决定了法治思维运用于统一战线工作的水准。当前，随着经济全球化和我国改革开放的不断深入，我国利益格局发生明显变化，社会结构变得复杂，思想观念多元化复杂化，给统战工作带来了许多新情况新问题。加之统战工作是一项政治性、政策性极强的工作，这就对各级统战干部依法办事能力提出了新的更高要求。要用法治思维推进新时代统一战线工作，必须与时俱进，改变一些过时的观点或做法，比如不重视法治，办事盛气凌人等。习近平指出：“统战干部要深入学习党的统一战线理论和方针政策，精通统一战线历史，做到心明眼亮，同时还要广泛学习各方面知识，掌握统战工作的个中门道，善于处理各种复杂敏感问题，努力成为行家里手。”[6]要熟悉并能灵活运用统一战线相关政策和法律法规，增强边界意识，切实维护法律尊严，确保各项统战方针政策、法律法规的贯彻落实不变形不走样。要立志做“法治型”统战干部，做好联谊交友工作，广交深交党外挚友诤友，耐心细致帮助他们解决实际困难，倾听他们的意见建议。

（二）运用法治思维服务全面依法治国

法治是国家治理、政府治理、社会治理的基本方式，国家治理体系和国家治理能力现代化的关键是法治化，法治中国建设是推进国家治理体系和治理能力現代化的重要路径。运用法治思维和法治方式服务法治中国建设不仅是统一战线应尽的职责，同时也是统一战线的独特优势。

1. 积极履行宪法法律赋予权利。践行法治思维要求尊重宪法法律所赋予的合法权利。对于统一战线成员而言，必须珍惜这些神圣权利，积极履行自己的合法权利。《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确规定，“民主党派的基本职能是参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商。无党派人士可以参照民主党派履行职能”[11]。习近平指出：“统一战线人才集聚、智力密集、联系广泛，成员中有很多法律方面高层次的专家学者……希望大家围绕全面推进依法治国中的重大问题和人民群众普遍关心的现实问题、热点问题深入开展调研，及时向中共中央提出建设性、可操作性的意见和建议。”[13]要支持民主党派和无党派人士将全面依法治国和法治中国建设作为参政议政的重要内容，支持党外人士根据自身专业特长和优势深入开展调查研究，鼓励统一战线中的法律人才立足岗位实际经常性地开展法律援助、法律咨询、法治培训、专业诉讼等社会服务活动，强化大众的法律意识和法治思维，维护人们的合法权益。统一战线成员中的法律人士，还可以利用专业优势，协助行业商会、行业组织、小微企业、社区等制定维权公约等，一方面可以规范行业行为，另一方面也可以应对贸易争端。积极支持党外人士进行民主监督，特别是脱贫攻坚民主监督，及时发现脱贫攻坚工作的问题，为打赢脱贫攻坚战贡献智慧和力量。充分发挥党外人士的专业特长，在民主决策、科学立法方面发光发热，助力国家治理现代化，确保国家行稳致远。

2. 依法做好统一战线各领域工作。用法治思维推进新时代统一战线工作，归根结底是要把法治思维融入到统一战线的各条“毛细血管”，把法治思维融入到具体工作当中，把智慧和力量凝聚到建设社会主义法治国家和实现中华民族伟大复兴的大局上。要依法保障党外人士参政议政的合法权利，充分发挥新型政党制度的独特优势和作用，有力回击西方对我国新型政党制度的无理指责和质疑。继续完善社会主义协商民主发展的各项环节，用法治思维推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展。围绕全面依法治国议政建言，促使民众实现有序政治参与，积极推进立法协商。用法治思维履行民主监督职能，使民主监督更加坚实有力。进一步拓宽社会各界明政渠道，强化特约监督力度，确保民主测评考核实效。坚持用法治思维维护统战对象合法权益。做好非公有制经济人士统战工作，依法维护非公有制经济人士合法权益，依法解决非公有制企业发展过程中面临的困境和问题，用法治思维、法治方式营造和优化非公有制经济领域“两个健康”的良好法治环境，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。用法治思维保障民族宗教事务依法开展，既尊重各少数民族、信教群众的合法权益，又要避免特殊执法。依法做好港澳台侨工作，依法保障“一国两制”在香港、澳门完整地不打折扣地实施，依法推进两岸关系和平发展与和平统一大业，严格落实法律政策切实维护好“三胞三属”权益。

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责任编辑：杨绪强