促进全民阅读新探索

熊海峰 徐紫微

【摘 要】 公共图书馆是全民阅读的重要场所，担负着促进全民阅读的责任与使命。推动公共图书馆的社会化运营，是提升其服务供给质量与运行效率，促进全民阅读的有效途径。当前，各地就公共图书馆的社会化运营进行了探索，但其发展仍有极大改善与提升的空间。文章深入分析了公共图书馆社会化运营的现状与存在问题，并分别从政府部门、社会力量以及读者的角度出发，提出未来社会化运营的对策和建议。

【关 键 词】全民阅读;公共图书馆;社会化运营

【作者单位】熊海峰，中国传媒大学文化产业管理学院;徐紫微，中国传媒大学文化产业管理学院。

【中图分类号】G258.2 【文献标识码】A 【DOI】10.16491/j.cnki.cn45-1216/g2.2019.06.002

全民阅读是指公民為获取信息、增长知识、开阔视野、陶冶性情、培养和提升思维能力的读书行为[1]，而公共图书馆则是“向社会公众免费开放，收集、整理、保存文献信息并提供查询、借阅及相关服务，开展社会教育的公共文化设施”[2]。从二者的定义中我们可知，公共图书馆在促进全民阅读中扮演着重要角色。事实上，根据中国图书馆学会阅读推广委员会发布的《政府组织的全民阅读工作中公共图书馆角色调查报告（2006—2016）》，从2006年到2016年，全国31个省级行政区发布了56份全民阅读专门政策文件，其中，涉及图书馆的有28份，明确图书馆作为承办、组织或参与机构的有22份，由此可见二者关系的密切。

近年来，在国家一系列政策的推动下，我国公共图书馆事业获得了前所未有的发展。截至2017年末，全国共有公共图书馆3166个，图书流通人次达74450万，累计发放有效借书证6736万张，实际使用房屋建筑面积1515.27万平方米，平均每万人公共图书馆建筑面积109平方米[3]。一代又一代的读者在此汲取精神养料、感悟文化、提升自我，公共图书馆成为全民阅读的重要场所和推动力量。随着经济社会的发展以及城市化进程的加快，城市居民的精神文化需求也日益呈现多元化与品质化趋势，对公共图书馆的服务内容、运营方式、阅读环境等方面也提出了更高要求。当前，各地正在积极推动的公共图书馆社会化运营，正是顺应这种需求，更好地服务和促进全民阅读的创新探索。

一、当前我国公共图书馆的社会化运营现状

2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》首次提出，要“创新公共文化设施管理模式，有条件的地方可探索开展公共文化设施社会化运营试点，通过委托或招投标等方式吸引有实力的社会组织和企业参与公共文化设施的运营”[4]。随后，文化和旅游部在2017年印发的《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》中又明确提出，要“创新管理体制机制，促进社会化发展”。到了2018年，《中华人民共和国公共图书馆法》将“积极调动社会力量参与公共图书馆建设”作为法律条文正式确定下来。在国家鼓励社会力量参与、大力推动全民阅读的时代背景下，近年来，公共图书馆与社会机构的合作越来越多，合作方式和机制也愈加成熟，整体呈现如下特征。

1.从宏观区域来看，探索力度随经济发展水平而梯度展开

近年来的实践表明，公共图书馆的社会化进程会受到经济、社会、文化等发展水平的深刻影响。一般而言，经济发展水平比较高、地方企业实力比较强、社会组织发展较为成熟、市场化程度比较高的地区，公共图书馆社会化运营程度相对较高。从我们熟知的案例来看，比如北京海淀区图书馆北部文化中心、深圳南山图书馆、无锡新区图书馆等，这些图书馆主要分布在经济较为发达的城市，而中部、西部和东北地区的案例相对较少。

2.从城市分区来看，城市新区具有强烈的探索和需求倾向

城市化的快速发展催生了大量的城市新区。在新区建设中，为了提升区域人气和文化品位，政府通常会建设大型的公共图书馆。公共图书馆作为地区文化发展的重要标志，政府对其关注程度不言而喻，如雄安新区、深圳龙华新区等。但是，如何运营好这些公共图书馆，也成为政府较为棘手的问题。因为这些新增设施通常没有编制，而为其新设机构不现实，所以很多新区积极探索采用社会化的运营模式，如雄安新区就规划通过社会化形式来运营。

3.从设施层级来看，城市基层公共图书馆更容易实现社会化

大型公共图书馆通常有编制和专业人员作为运行保障，但大量城市功能区、社区的公共图书馆，在人员数量、专业服务等方面很难有保障，因此，推动运营社会化就成为重要选择。近年来，国内不少公共图书馆与社会机构合作，建立了一大批深入群众生活的城市阅读点，在推广阅读以及提升城市文化氛围等方面成效斐然[5]，如合肥市城市阅读空间的创建。截至2018年底，合肥市已经陆续建成50个城市阅读空间，并计划到2020年建成约100个城市阅读空间，形成“一刻钟阅读圈”，大力倡导全民阅读，积极打造“书香合肥”。

4.从运营形式看，主要有整体运营、项目运营、连锁运营和志愿运营等形式

整体运营是文化行政管理单位通过服务购买的方式，将图书馆全部事务交由社会力量运营，政府主要负责资金支持、过程监管和绩效考核。如无锡新区将其图书馆的设计、运营、管理等工作全权委托给艾迪讯电子科技有限公司。部分运营是政府将部分公共文化场地或物业、活动项目委托给专业机构，如合肥市图书馆将“城市阅读空间”建设项目委托给皖新传媒。连锁运营是企业通过规模化的形式，同时负责运营多个图书馆，如悠贝亲子图书馆通过承接公共服务外包等形式，在全国落地超过1600家机构。志愿管理是通过调动、吸收读者力量，形成以志愿者、义工为骨干的文化自治委员会，进而让其参与到图书馆运营及其他服务中来，如宁波市香山书屋就采用这种运营方式。

5.从运营主体看，主要是民非组织、基金会和专业企业等机构

在政府强化服务购买、出台优惠政策等措施的推动下，一些社会力量开始探索运营公共图书馆的方法。当前，参与的社会力量还是以文化类社会组织为主，因为公共图书馆公益性突出，运营利润较低，一般企业缺少进入的动力，即使参与，大部分企业也只是将其作为企业产业链或价值链中的一个环节（主要是展示、品牌塑造环节）。如2009年无锡新区图书馆第一次公开招标时，没有企业投标，而艾迪讯公司当时的主营业务是图书馆软硬件开发，并未承接过图书馆的整体运营，因此其实际上是通过“邀标”的方式来接手无锡新区图书馆的社会化运营[6]。基金会模式目前在我国开展得不算多，仍在探索之中。如成立于 2003 年的杭州市图书馆事业基金会，是中国第一家推动公共图书馆事业发展的公募基金会，但它还没有具体参与到图书馆运营中。

二、我国公共图书馆社会化运营存在的问题

1.运营主体较少且弱，政府可选择空间有限

推动公共图书馆社会化运营，不仅需要政府的积极主导和大力支持，还需要数量足够多、专业能力强、管理科学规范的社会承接主体，这里既包括在工商部门注册登记的企业，也包括在民政部门或行业主管部门登记备案的文化类社会组织。如果主体不够多，就难以发挥社会化运营带来的竞争优势，反而有可能让政府陷入选择对象有限的被动境地。我国文化类社会组织发展起步晚、能力弱、管理不规范，自娱自乐的组织和团队多，专业化运作的文化机构较少。以上海嘉定区为例，截至2014年底，到嘉定区社团局注册的社会组织有78个，其中文化类社会组织只有19个，文化类社会组织占比不到4%。同时，目前的文化类社会组织专业能力普遍较弱，这些组织、团队的行政化色彩较浓，参与方式也是以被动参与为主。

2.来源渠道单一，可持续发展能力不强

运营资金不足是当前影响社会力量参与运营公共图书馆，制约其提高专业水平和运营效率的重要瓶颈。由于公共图书馆主要提供公益性文化产品，运营机构不能进行完全的市场化运营，这必然要求其他多渠道的资金来补充。但目前运营机构的资金来源渠道单一，资金体量难以支撑起高质量的阅读服务。从现状来看，运营资金绝大部分来自政府的服务购买，非常有限。根据财务部、文化部2013年出台的《中央补助地方美术馆 公共图书馆 文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法》：地市级公共图书馆每馆每年获基本补助标准为50万元，县级公共图书馆每馆每年获基本补助标准为20万元，显然难以满足运营需要。因此，资金来源单一、运营费用不足，严重影响了我国公共图书馆社会化运营的可持续发展能力，甚至形成了惡性循环：由于资金较少、无利可图，社会力量很少进入，这又导致公共图书馆承接主体单一、社会化难以推进。

3.人才队伍建设艰难，专业化能力有待提高

公共图书馆的运营者，不能只是提供简单的物业管理，还应提供更专业化、更高质量的阅读服务。当前，由于薪酬待遇较低等原因，我国社会组织人员专业化水平还不够高，人员的流动性很大，这直接影响了公共图书馆的服务质量和社会效益，成为制约其社会化运营的重要问题。目前，部分公共图书馆在资金有限的条件下积极探索：一是聘请文化部门（如文化局、图书馆等）离退休的人员到公共图书馆工作，借助他们的热情和经验来指导工作。二是聘请较为普通的业务人员，他们主要做日常运营和维护等一些简单的活动组织工作。三是吸引社工、文化志愿者来服务。但整体而言，这只是权宜之计，难治标更难治本。

4.民众的参与度不高，阅读场所与形式日趋多元化

根据新公共服务理论，民众既是社会化运营的服务对象，也是重要的参与者。当前，一些公共图书馆机构不断探索，试图激发居民主动参与、自我管理、自我创造的能动性。但整体而言，绝大多数居民还缺乏自我文化权利与责任的意识，参与的积极性还不够高。在民众的思维中，公共文化服务一直是政府的事情，与自己的关系不大，不太了解和注重自身在文化方面的权益，因此，在参与公共治理方面，他们缺少主动性。从阅读条件来看，随着新媒体时代的到来，纸质书籍不再是唯一的阅读选择，越来越多的人选择用手机、电脑、Kindle等终端来开展阅读活动，这必然会对公共图书馆的规模化运营带来影响。

三、推动公共图书馆社会化运营的对策探析

引发公共图书馆社会化运营问题的原因很多，但追本溯源，关键的症结是：无论是理论界或是实践界，大都从“政府视角”出发，缺少从全局、系统、协同的高度来研究和推进公共图书馆社会化运营，这显然是不利于调动多方力量参与的。根据美国埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）与文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）夫妇等人创立的多中心治理理论，在公共图书馆的社会化运营中，应积极推动政府部门、社会力量与读者等多元主体间的“相互博弈、相互调试、共同参与合作”[7]。即每个利益主体都应积极调整自己的角色，采取相应的措施共同推动社会化运营，进而提升服务效能，促进全民阅读。

1.政府的主要策略

多中心治理理论主张政府在公共服务中要改变角色与任务。具体而言，政府在社会化运营过程中的角色定位应当是：政策与法律的制定者、服务购买资金的供应者、服务标准的制定者，以及服务供给过程的监管者和效能的评估者。因此，在促进公共图书馆社会化运营的过程中，政府应大力做好三个方面的工作。

首先， 转变发展理念，改革体制机制。在思想意识方面，政府要增强多方协同合作意识，真正做到将“体制内”和“体制外”的生产与服务主体同等对待，并发挥文化部门的牵头和主导作用，加快与教委、工青妇等系统的文化设施资源合作， 壮大公共图书馆的发展空间和网络。在体制机制方面，政府一是要调整文化体制目标的价值向度，以人民为中心、以基层为重点，使公共图书馆的生产和供给能够反映城市民众真实的文化需求。二是要推进管理体制改革，探索和实现“政事分开”的契约式管理，即“用相对固定的、清晰的契约，约定各个层级、各个方面的职能和责任及相互关系，让所有行为都由契约来约定”[8]。三是要积极引入竞争机制，一方面，探索建立公共图书馆的法人治理结构，形成理事会决策、管理层执行、监事会监督“三权制衡”的现代事业单位制度体系;另一方面，激发社会力量参与的积极性，发挥社会力量灵活与专业的优势，提升公共图书馆的服务效能。

其次，推进制度建设，健全政策法规。在制度方面，政府要完善图书馆等公共文化设施运营的服务购买制度，健全文化捐赠制度，完善文化志愿者制度，推进公民自治制度。在政策方面，政府要将公共图书馆社会化纳入现代公共文化服务体系的建设规划和总体布局，制定国家和地方层面的总体发展规划和具体推进计划。同时，政府还要完善法律法规，尽快颁布统一的公益组织法，在税法中明确社会化运营的税收优惠细则，并建立严格的法律监管体系，提升透明度与公信力。

最后，培育社会化运营主体，营造良好环境。在管理上，政府要放宽公共图书馆社会化运营项目的招标条件，降低准入门槛，推进“宽进严管”。在服务上，政府要积极搭建社会力量参与运营的平台，加大政府服务购买向社会力量的倾斜力度。在培育上，政府可推动建立文化类社会组织孵化器，促进社会主体的发展成熟，如上海浦东新区就建立了社会化运营机构的孵化基地。在环境打造上，政府要加大宣传力度，树立示范样板，不断提高大众对社会主体的知晓度和关注度，为其成长打造良好的舆论环境。

2.社会力量的主要策略

社会力量是公共图书馆社会化运营的承接与实施主体，是政府文化责任与民众阅读需求的有效连接者。从国务院办公厅下发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及各地的运营实践来看，社会力量主要包括企业和文化类社会组织两大类。因性质不同，其策略应有所差异。

（1）企业主体。企业通常是指从事生产、流通与服务等经济活动的营利性组织，其核心价值观是以营利为导向的。因此，企业参与到社会化运营中，应做好三个方面的准备。

第一，明确企业发展战略目标。企业参与公共图书馆的运营，必须明确该业务在企业战略中的位置。通常，企业会有两种战略考虑。一是将运营公共图书馆作为主营业务，这种类型的企业目前很少。二是服务企业战略，即企业通过其他业务单元或者产业环节的收入弥补公共服务运营的成本。在这种战略指导下，企业的运营主要是履行社会责任或者将公共设施作为其产品和服务的展示与传播平台。

第二，把握政府与市民的双向需求。企业在对公共图书馆进行社会化运营的过程中，必须扮演好政府与市民之间的“沟通桥梁”角色。一方面，企业要充分理解和把握政府的需求，在提供更加便捷优质的阅读服务的同时，坚守意识形态阵地，传播社会主流价值观;另一方面，企业要充分了解市民的阅读需求，利用微信、微博等新媒体平台，及时与市民沟通、互动和收集反馈意见，并且不断强化阅读服务的创新能力，创造新的阅读服务需求。

第三，积极探索参与模式的创新。从目前来看，企业参与公共图书馆运营的方式主要有以下四种类型。一是直接参与，即直接提供公共文化类产品和服务。二是竞标政府服务购买项目，即通过与公共图书馆的相关管理部门签订合同，承接政府委托的相关项目。三是积极影响政府政策，即通过政协提交提案、智库递交内参、政企直接对话等形式，影响公共图书馆政策的制定。四是与政府进行PPP合作，通过获得特许经营权等形式参与公共图书馆的建设与运营，与政府部门建立一种长期的合作关系。

（2）文化类社会组织。根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，文化类社会组织主要包括文化类行业协会、基金会、民办非企业单位等。这些社会组织不以经济利益为导向，通常具有明晰的价值观、责任、使命和強烈的志愿精神，遵循社会性的互惠机制。它们介入社会化运营，应扬长避短，最大限度地释放自身能量。

第一，应突出各类文化社会组织优势。不同类型的社会组织性质和特点有所不同，应当采取差异化的发展策略。民办非企业单位运营公共图书馆重点是要走“专而精”的道路，然后通过连锁或上下游拓展等形式扩大规模。文化类基金会要将公共图书馆作为示范基地，不断提升基金的公信力和募资能力。行业协会应是通过将图书馆运营类的企业组织在一起，推动行业发展，如日本1990 年成立的企业赞助艺术协会（KMK）。

第二，应完善组织的顶层设计。具体而言，一是要明晰组织的宗旨，坚持使命驱动。二是要有（或找好）目光远大、事业成功、公益心强、富有组织和号召力的带头人。三是要设计好组织的发展战略，核心是经营模式（或商业模式）。四是要有良好的财务规划，为公共图书馆运营提供持续的资金支持。

第三，应强化组织的专业能力。文化类社会组织由于规模小、资金实力弱，在建设初期必须高度聚焦，锤炼专业能力。一是要争取政府免费培训、免费孵化服务等方面的支持，打造一支专业化的人才队伍。二是要建立起规范化的服务标准，形成一套专业化的服务流程和运营制度，打造一系列模块化、标准化的服务产品，让员工有标准和规章可依。

3.读者参与的策略

全民阅读的主体是读者，公共图书馆社会化运营的出发点和落脚点是更好地服务读者。可以说，读者是社会化运营服务的消费者、监督者和反馈者。因此，广大读者应不断强化自身的参与能力，更好地保障自身的文化权益。

第一，增强文化权利意识， 提升文化参与热情。正如曾任职联合国教科文组织人权、民主与和平部主任的西摩尼迪斯（Janusz Symonides）教授所言：“文化权利的内容和价值并没有受到应有的重视，常常被称为人权中的‘不发达部分。所谓‘不发达，是指相对于其他种类的人权，比如公民权、政治权利、经济和社会权利而言，文化权利在范围、法律内涵和可执行性上最不成熟。”[9]因此，读者参与公共图书馆运营，首先要强化自身的文化权利意识，要从被动的“受惠者”转向主动的“参与者”，发挥在公共图书馆建设中的主人翁精神。此外，读者要提升参与热情，融入各项公共图书馆组织开展的活动与事务中。读者既要主动享受公共图书馆提供的阅读服务，又要积极参与到公共图书馆的志愿服务供给中。

第二，提升参与运营能力，用好监督评估权力。一方面，读者参与社会化运营的程度建立在其能力之上。因此，要以兴趣为引导，提升专业能力，增强建议表达能力，并能利用多元渠道及时传递需求。另一方面，参与公共图书馆的服务评估和监督是读者维护自身文化权益的重要途径，读者应该积极用好这些权利，参与到招标监督、服务监督等环节中。

五、结语

一个国家养成全民阅读习惯非常重要，而这与公共图书馆的普及密不可分。这种普及不仅是设施的建设，更需要服务效能的提升。在全民阅读不断高涨的时代背景下，各界对公共图书馆社会化建设与运营的要求也更为迫切。社会化的本质是开放与合作，进入新时期，公共图书馆也应张开怀抱，迎接改变，提升效能，更好地担负起服务全民阅读和促进知识传递的光荣使命。<！--[if gte vml 1]> <！[endif]-->

|参考文献|

[1]国家新闻出版广电总局. 全民阅读促进条例（草案）[Z].

[2]全国人大常委会. 中华人民共和国公共图书馆法[Z].

[3]文化和旅游部财务司. 中华人民共和国文化和旅游部2017年文化发展统计公报[EB/OL]. （ 2018-05-31）[2019-03-05]. http：//zwgk.mct.gov.cn/？classInfoId=360.

[4]吴理财，贾晓芬，刘磊. 用治理理念推动公共文化服务发展[J]. 社会治理，2015 （2）.

[5]李诗琪. 公共图书馆社会化案例探析——以合肥市城市阅读空间为例[J]. 山东图书馆学刊，2018（6）.

[6]公共文化服务外包：培育市场主体是关键[EB/OL].（2017-08-30）[ 2019-03-05].http：//www.ce.cn/culture/gd/201406/27/t20140627JQ50891shtinl.

[7]张菊梅. 公共服务公私合作研究——以多中心治理为视角[J]. 社会科学家，2012（3）.

[8]苗金红，刘延锦，王俊平. 契约式管理对居家腹膜透析患者社会支持和生活质量的影响[J]. 郑州大学学报（医学版），2013（4）.

[9]袁秀孙. 论图书馆服务向弱势群体倾斜[J]. 图书馆建设，2006（6）.