上海自贸新片区：发展要靠制度创新

王纯

2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式重要讲话中，提出了给上海的三项新的重大任务。其中第一项任务，就是“增设中国（上海）自由贸易试验区的新片区，鼓励和支持上海在推进投资和贸易自由化便利化方面大胆创新探索，为全国积累更多可复制可推广的经验”。2019年政府工作報告在推动全方位对外开放工作中明确“赋予自贸试验区更大改革创新自主权，增设上海自贸试验区新片区”。

制度创新成为发展的推动力

上海自贸试验区从5年前初创开始就一直强调制度创新，避免依靠大规模的要素投入的发展老路，走的是挖掘制度红利的新路。5年来，自贸区提供了政府职能转变、贸易便利化、投资便利化、金融开放与创新、法制环境完善等五方面的可复制基本制度框架，实施了一系列原创性的改革举措。如，率先确立了以准入前国民待遇加负面清单管理为核心的投资管理制度，发布实施了全国首张外商投资准入负面清单和以备案为主的外商投资、境外投资管理制度，负面清单长度已经从2013版的190条减少到2018版的45条，确立了符合高标准贸易便利化规则的贸易监管制度，基本建立国际贸易“单一窗口”、货物状态分类监管模式，货物通关时间压缩近三分之一，确立了适应我国深化对外开放要求、适应开放环境需要的金融制度创新，自由贸易账户制度不断完善，目前累计开设自由贸易账户7.2万多个，同时还为全国提供了超过100项可复制可推广的制度创新经验。因此，作为上海自贸试验区的新片区必须秉承制度创新这一经验做法。

而今世界面临百年未有的大变局，全球化发展面临新趋势，随着全球经济再平衡，全球贸易投资规则处于重构中，传统对外开放的特殊功能监管区的优势将不再表现为单向的特殊激励政策集合，而是表现为按国际高标准不断改善的区域营商环境。中央经济工作会议因此在“推动全方位对外开放”中首次提出，要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。这就意味着，上海自贸新片区必须为这种转变提供更多且更高质量的制度创新成果。

制度创新的差别化探索

习近平总书记对自贸试验区和自由贸易港建设提出了新要求：“深化改革创新，持续深化差别化探索，加大压力测试，发挥自由贸易试验区改革开放试验田作用……抓紧研究提出海南分步骤、分阶段建设自由贸易港政策和制度体系，加快探索建设中国特色自由贸易港进程。”

按照中央对上海自贸区新片区建设的定位要求，新片区应该聚焦特殊经济功能塑造，在推进投资和贸易自由化便利化方面围绕构建对外开放的新高度、制度创新的新标准、国际竞争的新要求，建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，成为释放全面深化改革开放红利的新引擎。

第十三届全国人大代表、上海立信会计金融学院博导陈晶莹称，上海自贸新片区和原来自贸区之间的差别在于，上海自贸试验区增设新片区不是简单的物理空间的扩大，鉴于其建设的是更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，不仅应秉承注重原自贸区改革开放的制度创新，而且也要和当年的浦东一样，需要有开放的制度支持，应当从上海自贸新片区的定位出发，厘清自贸新片区制度建设差别化探索的边界。

在探索与实践中寻找创新点

上海自贸新片区建设，制度创新是关键，而且要有新突破。要建立更加面向国际的规则等制度型开放体系，要将自贸新片区的“制度优势”充分转化为新经济新动能的“功能优势”，此乃新片区制度差别化探索之所在。对此，今年两会陈晶莹提出以下几点建议：

一是投资制度创新。应修定《上海自贸试验区管理条例》，进一步缩减负面清单以及特别管理措施涉及的行业范围，减少外商投资限制。建立以吸引跨国公司总部及其重大项目在上海落地为核心的制度支持平台，降低商务成本，加大国民待遇下的减税降费力度。聚焦扩大进口贸易重点任务，对接进博会，提供优质具跨文化特色的服务，加大进口投资中知识产权的保护力度以及提高对侵犯知识产权行为的惩罚力度，同时建立知识产权纠纷解决的快速通道和24小时临时仲裁机制。

二是贸易制度创新。应加强深化服务业开放的制度建设与政策设计，扩大服务业开放作为自贸区扩大开放的重要任务，也作为服务贸易发展的重要支撑。聚焦医疗、教育、养老、文化等上海具有优势同时也是外资企业较为关注的领域，率先深化扩大开放并提供政策支持与制度保障。重点推进金融服务功能升级和金融制度变革。在上海自贸新片区应建立专项服务于“一带一路”的离岸人民币资产交易中心，实现离岸业务突破。此外，可试点人民币跨境支付系统，并在创新与风险防控上，引入技术监管和沙盒监管模式。

三是发挥对标和实践国际高标准贸易投资规则的试验田作用。中国自贸试验区建设与国家自由贸易区战略是紧密结合的，目前，我国正在与27个国家进行12个自贸协定谈判或者升级谈判和《区域全面经济伙伴关系协定》的推动等，在双边、多边自贸协定谈判的同时，自贸新片区负有义务就已生效或升级的自贸协定做压力测试。在对标国际高标准贸易投资规则方面，上海自贸区要加快步伐，加大接轨力度，特别是环境、劳工、信息和数据的自由流动、原产地要求、知识产权、投资者与国家争端解决机制等高标准规则的核心内容，需要作为区内规则制度接轨的重点。

四是服务国家产业发展战略的制度创新。未来国际竞争是新兴科技产业的竞争，对新一代信息技术、芯片、人工智能、机器人、航天航空、高档数控机床、激光、生物医药、高端装备和新能源汽车等领域，国家应支持自贸新片区率先实施新一代产业政策和发展政策，给予相应的税收优惠政策，加强知识产权保护，健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度，促进区内发明创造和先进产业的功能提升。

五是在法律保障方面，通过确立“有效赋权”机制，助力上海自贸新片区制度创新。探索推出在上海自贸新片区的经济领域适用的法律法规的负面清单，优化制度环境与提高制度实施效力，解决立法法原则性的赋权问题，即：上海自贸区采取的是“先尝试，后立法”的模式，大多数制度创新是在没有既定立法条件下进行的，虽然实行了部分法律豁免，但实际上仍有很多方面超越了地方政府和国务院法规权力的范围，面临着法律方面的挑战等问题，建议从根本上消除“反复赋权”和“无效赋权”现象，通过运用“事权-法治制度一体化”和部分领域适用法律负面清单制度，化“无效赋权”为“有效赋权”，客观上为自贸新片区的制度创新提供坚实基础。